La bureaucratie et ses dysfonctionnements

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• présenter les trois types de domination légitime de Weber ;
• expliquer pourquoi Weber juge la bureaucratie supérieure aux autres formes d'organisation ;
• analyser les effets inattendus de la règle avec Merton, Selznick et Gouldner ;
• décrire le cercle vicieux bureaucratique de Crozier ;
• appliquer ces analyses à une administration ou une grande entreprise marocaine.

3.1 Pouvoir, domination et légitimité

Pourquoi obéit-on dans une organisation ? Pas seulement par peur de la sanction. Weber distingue la puissance (imposer sa volonté, même contre la résistance des autres) et la domination (chance de trouver obéissance à un ordre). Une domination est durable quand ceux qui obéissent la jugent légitime.

Définition — Domination légitime : relation d'autorité acceptée par ceux qui la subissent parce qu'ils la croient fondée.

Weber construit trois types idéaux de domination selon le fondement de cette croyance.

Type de domination	Fondement de la légitimité	Exemple	Organisation typique
Traditionnelle	Le caractère sacré des coutumes, « on a toujours fait ainsi »	Le chef de famille dans une entreprise familiale ancienne	Pouvoir personnel, fidélité
Charismatique	Les qualités exceptionnelles attribuées à une personne	Le fondateur visionnaire d'une start-up	Disciples, organisation instable
Légale-rationnelle	Des règles impersonnelles, établies selon une procédure	Le directeur nommé d'une administration	Bureaucratie

Ces types se mélangent dans la réalité. Une entreprise familiale marocaine passée à la deuxième génération combine souvent l'autorité traditionnelle du père fondateur, le charisme d'un héritier et des procédures formelles exigées par les banques et les auditeurs. Le charisme pose un problème de succession : à la disparition du fondateur, il doit se « routiniser » en tradition ou en règles.

3.2 Le type idéal de la bureaucratie

Pour Weber, la bureaucratie est la forme d'organisation propre à la domination légale-rationnelle. Ses traits sont les suivants :

• des compétences délimitées par des règles écrites ;
• une hiérarchie des fonctions, avec un contrôle des niveaux inférieurs par les niveaux supérieurs ;
• des documents écrits qui gardent la trace des décisions ;
• des agents recrutés sur leur qualification (diplômes, concours) ;
• une rémunération fixe et une carrière à l'ancienneté ou au mérite ;
• la séparation entre la fonction et la personne : l'agent n'est pas propriétaire de son poste ;
• l'application impersonnelle des règles, « sans considération de personne ».

Weber juge cette forme techniquement supérieure : précise, rapide, prévisible, continue. Elle protège aussi les usagers contre l'arbitraire, puisque chacun est traité selon les mêmes règles. Le recrutement par concours dans la fonction publique marocaine ou l'informatisation des procédures de l'état civil illustrent ce gain. Mais Weber voit aussi le prix : la rationalisation enferme l'homme moderne dans une « cage d'acier ».

3.3 Merton : la personnalité bureaucratique

Robert K. Merton (1940) montre que les traits qui font l'efficacité de la bureaucratie produisent aussi des effets pervers. L'agent est formé à appliquer la règle ; il est jugé sur sa conformité. Peu à peu, la règle devient une fin en soi : c'est le déplacement des buts.

Définition — Déplacement des buts : processus par lequel le respect d'une règle, simple moyen au départ, devient un but en soi, au détriment de l'objectif qu'elle devait servir.

Il en résulte une incapacité entraînée : face à une situation imprévue, l'agent continue d'appliquer la règle, même quand elle conduit à l'absurde. L'usager vit cette rigidité comme de l'indifférence. Exemple : un guichet refuse un dossier complet parce que la photocopie de la carte nationale n'est pas « certifiée conforme », alors que l'original est présenté sur place.

3.4 Selznick et Gouldner : la règle produit des effets inattendus

Philip Selznick, dans son étude de la Tennessee Valley Authority (1949), montre que la délégation d'autorité à des sous-unités spécialisées fait naître des sous-objectifs : chaque service défend ses intérêts propres, ce qui oblige la direction à déléguer encore plus pour coordonner. Il décrit aussi la cooptation : pour se faire accepter localement, l'organisation intègre des représentants de groupes extérieurs, qui finissent par infléchir ses objectifs.

Alvin Gouldner, dans Patterns of Industrial Bureaucracy (1954), étudie une usine de gypse où un nouveau directeur remplace des habitudes tolérantes par des règles strictes. Il distingue trois types de bureaucratie selon la façon dont les règles sont vécues :

Type	Origine des règles	Attitude des salariés	Exemple
Simulée	Imposées de l'extérieur, personne n'y croit	Ignorées par tous, sans conflit	Interdiction de fumer que ni chefs ni ouvriers ne respectent
Représentative	Acceptées par la direction et les salariés	Respectées, légitimes	Règles de sécurité discutées ensemble
Punitive (centrée sur la sanction)	Imposées par un groupe à l'autre	Source de tension et de conflit	Pointage instauré pour contrôler les retards

Gouldner décrit un mécanisme essentiel : la règle impersonnelle réduit les tensions (le chef n'a plus à ordonner personnellement), mais elle fixe aussi un minimum de travail acceptable. Les salariés s'en tiennent à ce minimum ; la direction renforce alors la surveillance, ce qui relance les tensions. La règle censée apaiser les relations finit par les durcir.

3.5 Crozier : le cercle vicieux bureaucratique

Michel Crozier, dans Le Phénomène bureaucratique (1963), étudie deux organisations publiques françaises : une agence comptable parisienne et un monopole industriel (des manufactures de tabac). Dans ces usines, tout est réglé, sauf les pannes de machines. Les ouvriers d'entretien, seuls capables de les réparer, contrôlent cette incertitude et en tirent un pouvoir important face aux ouvriers de production et même face aux directeurs.

Crozier décrit un cercle vicieux propre aux grandes bureaucraties :

1. Impersonnalité des règles : on multiplie les règles pour éviter les relations de dépendance personnelle ;
2. Centralisation des décisions : les décisions remontent vers un sommet éloigné du terrain, qui ne connaît pas les problèmes ;
3. Isolement des strates : chaque catégorie (ouvriers, techniciens, cadres) se replie sur elle-même et défend ses droits ;
4. Pouvoirs parallèles : là où subsiste une incertitude non réglée, ceux qui la maîtrisent prennent un pouvoir hors hiérarchie.

Quand un problème apparaît, l'organisation ne s'adapte pas : elle répond par plus de règles et plus de centralisation, ce qui renforce le cercle. Seule une crise permet un changement brutal, avant que le cercle ne se reforme. Crozier ne voit pas là une faute des agents : chacun se protège rationnellement dans un système qui l'y pousse.

3.6 Méthode : diagnostiquer une organisation bureaucratique

1. Repérer les traits weberiens : règles écrites, hiérarchie, recrutement, impersonnalité. L'organisation s'approche-t-elle du type idéal ?
2. Identifier le type de légitimité des dirigeants : tradition, charisme, règle.
3. Chercher les effets pervers : déplacement des buts (Merton), sous-objectifs (Selznick), règles simulées ou punitives (Gouldner).
4. Vérifier le cercle vicieux (Crozier) : centralisation, strates isolées, pouvoirs parallèles autour d'incertitudes.
5. Recommander avec prudence : décentraliser, associer les agents à l'élaboration des règles, évaluer sur les résultats et non sur la seule conformité.

Les pièges à éviter

• Employer « bureaucratie » au sens péjoratif sans le dire : chez Weber, c'est d'abord la forme la plus rationnelle d'organisation.
• Confondre pouvoir et autorité : l'autorité est un pouvoir reconnu comme légitime.
• Attribuer le cercle vicieux à Weber : il est décrit par Crozier, en 1963.
• Oublier que Gouldner distingue trois bureaucraties : toutes les règles ne produisent pas les mêmes effets.
• Proposer « supprimer les règles » : les règles protègent aussi les agents et les usagers ; le problème est leur usage.