Les formes de l'État

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• distinguer l'État unitaire et l'État composé ;
• opposer centralisation, déconcentration et décentralisation ;
• présenter la régionalisation avancée marocaine et ses textes ;
• expliquer les trois principes du fédéralisme ;
• distinguer fédération et confédération.

3.1 Le critère de classement : l'unité ou la pluralité des centres de décision politique

Tous les États ont les mêmes éléments constitutifs, mais ils n'organisent pas le pouvoir de la même façon sur leur territoire. La question est la suivante : existe-t-il un seul centre d'impulsion politique (un seul législateur, une seule Constitution), ou plusieurs ? Dans le premier cas, l'État est unitaire ; dans le second, il est composé (fédéral).

Définition — État unitaire : État dans lequel il n'existe qu'une seule organisation politique et juridique : une Constitution, un Parlement, un gouvernement, dont les décisions s'appliquent de manière uniforme sur tout le territoire.

L'État unitaire n'est pas forcément centralisé : il peut confier des tâches à des autorités locales. Tout dépend de la technique utilisée.

3.2 Centralisation et déconcentration

Dans un État centralisé à l'état pur, toutes les décisions sont prises par les autorités centrales, dans la capitale. Ce modèle est impraticable dès que le territoire est étendu : on a donc recours à la déconcentration.

Définition — Déconcentration : technique qui confie un pouvoir de décision à des agents de l'État placés dans les circonscriptions territoriales, nommés par le pouvoir central et soumis à son pouvoir hiérarchique.

Le représentant local décide au nom de l'État, pas au nom des habitants. Selon une formule célèbre d'Odilon Barrot, « c'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ».

Au Maroc, les walis de région et les gouverneurs de préfecture et de province représentent le pouvoir central (article 145 de la Constitution). La Charte nationale de la déconcentration administrative (décret de décembre 2018) fait de la région l'échelon privilégié de la déconcentration et confie aux services déconcentrés des ministères une partie des décisions autrefois prises à Rabat.

3.3 La décentralisation

Définition — Décentralisation : technique qui confie des compétences à des collectivités dotées de la personnalité morale, administrées par des organes élus par leurs habitants et disposant d'une autonomie financière, sous un contrôle de l'État.

Trois conditions sont nécessaires :

1. une personnalité morale distincte de l'État (budget, patrimoine, capacité d'agir en justice) ;
2. des organes élus par la population locale ;
3. un contrôle de l'État qui n'est pas hiérarchique : c'est un contrôle de légalité, exercé dans les cas prévus par la loi (on parle de tutelle ou de contrôle administratif).

La décentralisation reste administrative : la collectivité n'a pas de pouvoir législatif propre ; elle applique les lois de l'État. C'est la différence essentielle avec l'État fédéral.

3.4 L'État unitaire régionalisé : le cas marocain

L'article 1ᵉʳ de la Constitution de 2011 dispose que « l'organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur une régionalisation avancée ». Le titre IX (articles 135 à 146) organise les collectivités territoriales : les régions, les préfectures et provinces, et les communes.

Le Maroc reste un État unitaire : les régions n'ont ni Constitution ni Parlement propres, et la loi s'applique uniformément. La régionalisation avancée va cependant plus loin qu'une simple décentralisation : la région bénéficie d'une prééminence sur les autres collectivités pour le développement économique (article 143). Le plan d'autonomie proposé par le Maroc en 2007 pour les provinces du Sud s'inscrit dans cette logique d'un État unitaire qui accepte une large autonomie régionale.

D'autres États unitaires sont fortement régionalisés : l'Espagne (communautés autonomes) et l'Italie (régions à statut spécial) accordent à leurs régions un véritable pouvoir législatif dans certaines matières, ce qui les rapproche du fédéralisme.

3.5 L'État fédéral

Définition — État fédéral : association d'États (les États fédérés) qui se soumettent à une Constitution commune et à un pouvoir central (l'État fédéral), tout en conservant une Constitution, un Parlement et un gouvernement propres dans les domaines que la Constitution fédérale leur laisse.

Exemples : les États-Unis (Constitution de 1787, 50 États), l'Allemagne (Loi fondamentale de 1949, 16 Länder), la Suisse (Constitution de 1848, cantons), l'Inde, le Brésil, le Canada, le Nigeria.

Le fédéralisme repose sur trois principes, systématisés par Georges Scelle :

• la superposition : deux ordres juridiques se superposent ; le droit fédéral l'emporte en cas de conflit dans les domaines fédéraux ;
• l'autonomie : chaque État fédéré a sa propre Constitution, ses organes et ses compétences, que l'État fédéral ne peut pas retirer seul ;
• la participation : les États fédérés participent aux décisions fédérales, en particulier par une seconde chambre qui les représente (le Sénat américain, deux sénateurs par État ; le Bundesrat allemand) et par leur rôle dans la révision de la Constitution fédérale.

Un juge (Cour suprême, Cour constitutionnelle fédérale) tranche les conflits de compétences entre la fédération et les États fédérés.

3.6 La confédération

Définition — Confédération : association d'États souverains, créée par un traité, qui confient à des organes communs l'exercice de certaines compétences (défense, diplomatie) tout en restant pleinement souverains.

Les confédérations ont souvent été des étapes vers la fédération. L'Union européenne n'entre dans aucune case : elle est fondée sur des traités, comme une confédération, mais elle adopte des actes à la majorité qui s'imposent directement aux États, comme une fédération. On la qualifie de structure sui generis.

3.7 Méthode : identifier la forme d'un État

1. Y a-t-il une seule Constitution et un seul législateur ? Si oui, l'État est unitaire.
2. Dans un État unitaire, les autorités locales sont-elles nommées (déconcentration) ou élues et dotées de la personnalité morale (décentralisation) ?
3. S'il y a plusieurs Constitutions et des parlements locaux, vérifier les trois principes du fédéralisme.
4. Si l'union repose sur un traité et que les membres restent souverains, c'est une confédération.

Les pièges à éviter

• Confondre décentralisation et fédéralisme : la collectivité décentralisée n'a pas de pouvoir législatif propre.
• Croire qu'un État unitaire est forcément centralisé : le Maroc est un État unitaire décentralisé.
• Confondre déconcentration (agents de l'État) et décentralisation (collectivités élues).
• Présenter le contrôle de l'État sur les collectivités comme un pouvoir hiérarchique : c'est un contrôle de légalité.
• Qualifier l'Union européenne de fédération : elle reste une structure originale fondée sur des traités.