Le contrôle de constitutionnalité
Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :
- expliquer pourquoi la suprématie de la Constitution appelle un contrôle ;
- opposer contrôle politique et contrôle juridictionnel ;
- classer les techniques de contrôle (a priori ou a posteriori, par voie d'action ou d'exception, concentré ou diffus) ;
- présenter la Cour constitutionnelle marocaine : composition, saisine, compétences ;
- expliquer l'exception d'inconstitutionnalité de l'article 133.
5.1 Suprématie de la Constitution et hiérarchie des normes
Le juriste autrichien Hans Kelsen (Théorie pure du droit, 1934) présente l'ordre juridique comme une pyramide : chaque norme tire sa validité de la norme supérieure. Au sommet se trouve la Constitution, puis viennent les traités, les lois organiques, les lois ordinaires, les règlements (décrets, arrêtés) et enfin les actes individuels.
Cette hiérarchie n'a de sens que si un mécanisme sanctionne la violation de la norme supérieure. Une Constitution rigide que le législateur pourrait contredire impunément ne serait qu'une déclaration d'intentions. Le contrôle de constitutionnalité est donc le prolongement logique de la rigidité.
Définition — Contrôle de constitutionnalité : vérification de la conformité d'une norme inférieure (principalement la loi) à la Constitution, par un organe habilité à en tirer les conséquences (refus de promulgation, annulation ou inapplication de la norme contraire).
L'article 6 de la Constitution de 2011 consacre « les principes de constitutionnalité, de hiérarchie et d'obligation de publicité des normes juridiques ».
5.2 Contrôle politique et contrôle juridictionnel
Le contrôle par un organe politique confie la vérification à une assemblée ou à un organe composé de personnalités politiques. La France l'a expérimenté avec le Sénat conservateur de l'an VIII (1799), sans grand succès : un organe politique hésite à censurer la majorité dont il est proche.
Le contrôle par un organe juridictionnel confie la vérification à un juge, indépendant et tenu de motiver ses décisions. C'est le modèle dominant aujourd'hui. Il connaît deux grandes variantes.
| Modèle | Principe | Origine |
|---|---|---|
| Modèle américain (diffus) | Tout juge, à l'occasion d'un litige, peut écarter une loi qu'il estime contraire à la Constitution ; la Cour suprême unifie la jurisprudence | Arrêt Marbury v. Madison, Cour suprême des États-Unis, 1803 |
| Modèle européen (concentré) | Une juridiction spécialisée, la Cour constitutionnelle, a seule le pouvoir de juger la constitutionnalité des lois | Constitution autrichienne de 1920, inspirée par Kelsen ; puis Italie, Allemagne, Espagne, Maroc |
5.3 Les techniques de contrôle
| Critère | Variante 1 | Variante 2 |
|---|---|---|
| Moment | A priori : avant la promulgation de la loi | A posteriori : sur une loi déjà en vigueur |
| Mode de saisine | Par voie d'action : une autorité saisit directement le juge pour faire annuler la loi | Par voie d'exception : un justiciable soulève l'inconstitutionnalité au cours d'un procès, pour échapper à l'application de la loi |
| Organe | Concentré : une seule juridiction | Diffus : tous les juges |
| Effets | Erga omnes : la loi disparaît pour tous | Inter partes : la loi est seulement écartée dans le litige |
Le contrôle a priori évite qu'une loi inconstitutionnelle entre en vigueur, mais il ne permet pas de corriger une loi ancienne. Le contrôle a posteriori ouvre le juge constitutionnel aux citoyens, au risque d'une insécurité juridique (une loi appliquée pendant des années peut disparaître). La plupart des systèmes modernes, comme celui du Maroc depuis 2011, combinent les deux.
5.4 L'évolution marocaine
| Période | Organe | Caractéristiques |
|---|---|---|
| 1962-1992 | Chambre constitutionnelle de la Cour suprême | Contrôle limité, saisine restreinte |
| 1992-2011 (installé en 1994) | Conseil constitutionnel | Contrôle a priori seulement ; saisine réservée à quelques autorités et à une minorité de parlementaires |
| Depuis 2011 (installée en 2017) | Cour constitutionnelle (articles 129 à 134) | Contrôle a priori et, pour la première fois, contrôle a posteriori par voie d'exception (article 133) ; loi organique 066-13 |
5.5 La Cour constitutionnelle marocaine
Composition (article 130). Douze membres nommés pour neuf ans non renouvelables :
- six désignés par le Roi, dont un membre proposé par le secrétaire général du Conseil supérieur des Oulémas ;
- trois élus par la Chambre des représentants et trois par la Chambre des conseillers, à la majorité des deux tiers des membres de chaque chambre.
Un tiers des membres est renouvelé tous les trois ans. Le président est nommé par le Roi parmi les membres. Les membres sont choisis parmi des personnalités disposant d'une haute formation juridique et d'une compétence judiciaire, doctrinale ou administrative, ayant exercé leur profession depuis plus de quinze ans.
Compétences (article 132).
| Contrôle | Objet | Saisine |
|---|---|---|
| Obligatoire, a priori | Lois organiques avant leur promulgation ; règlements intérieurs des deux chambres avant leur mise en application | Automatique |
| Facultatif, a priori | Lois ordinaires avant leur promulgation | Le Roi, le Chef du gouvernement, le président de la Chambre des représentants, le président de la Chambre des conseillers, un cinquième des membres de la Chambre des représentants, quarante membres de la Chambre des conseillers |
| Engagements internationaux | Si un engagement comporte une disposition contraire à la Constitution, sa ratification ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution (article 55) | Mêmes autorités |
| Contentieux électoral | Régularité de l'élection des membres du Parlement et des opérations de référendum | Candidats, électeurs |
La Cour statue dans un délai d'un mois, réduit à huit jours en cas d'urgence à la demande du gouvernement. La saisine suspend le délai de promulgation.
5.6 L'exception d'inconstitutionnalité (article 133)
Définition — Exception d'inconstitutionnalité : moyen soulevé par une partie au cours d'un procès, qui soutient que la loi dont dépend l'issue du litige porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
C'est une innovation majeure : pour la première fois, un justiciable peut provoquer le contrôle d'une loi déjà en vigueur. Le juge ordinaire ne tranche pas lui-même la question : il la transmet à la Cour constitutionnelle, seule compétente (contrôle concentré). La loi organique qui organise ce mécanisme a connu un parcours difficile : une première version a été en partie censurée par la Cour en 2018. À vérifier, notamment, l'état de son entrée en vigueur au moment où vous révisez.
Effets des décisions (article 134). Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 132 ne peut être promulguée ni mise en application. Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 133 est abrogée à compter de la date fixée par la Cour. Les décisions de la Cour ne sont susceptibles d'aucun recours et s'imposent à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.
5.7 Méthode : résoudre un cas de saisine
- Identifier la norme contrôlée (loi organique, loi ordinaire, règlement d'une chambre, traité).
- Déterminer si le contrôle est obligatoire ou facultatif.
- Vérifier que l'auteur de la saisine figure dans la liste de l'article 132 et que le seuil est atteint.
- Vérifier le moment : avant la promulgation (article 132) ou au cours d'un procès (article 133).
- Indiquer le délai de décision et les effets (article 134).
Les pièges à éviter
- Croire que le juge ordinaire marocain peut écarter lui-même une loi inconstitutionnelle : le contrôle est concentré entre les mains de la Cour.
- Oublier que le contrôle des lois organiques est obligatoire : aucune loi organique ne peut être promulguée sans décision de conformité.
- Confondre les seuils : un cinquième des députés, mais quarante conseillers.
- Écrire que la Cour existe depuis 1992 : en 1992 est créé le Conseil constitutionnel ; la Cour est créée par la Constitution de 2011.
- Confondre les effets : non-promulgation (article 132) et abrogation à la date fixée par la Cour (article 133).
Exercice 1 — Cas pratique : saisir la Cour constitutionnelle
Le Parlement vient d'adopter une loi ordinaire qui limite le droit de manifester sur la voie publique. Avant sa promulgation :
- 70 députés de l'opposition souhaitent saisir la Cour constitutionnelle ;
- 30 membres de la Chambre des conseillers veulent faire de même ;
- une association de défense des droits de l'homme souhaite aussi saisir la Cour.
Deux ans plus tard, la loi ayant été promulguée sans saisine, M. Amrani est poursuivi sur son fondement devant le tribunal de première instance de Fès.
- Les trois saisines envisagées avant la promulgation sont-elles recevables ?
- Dans quel délai la Cour doit-elle statuer ?
- Quelle voie s'offre à M. Amrani ?
Voir le corrigé
1. Recevabilité des saisines (article 132).
- Les 70 députés : le seuil est d'un cinquième des membres de la Chambre des représentants, soit 395 / 5 = 79 députés. Avec 70 signatures, la saisine est irrecevable ; il leur faut 9 signatures de plus.
- Les 30 conseillers : le seuil est de 40 membres de la Chambre des conseillers. La saisine est irrecevable.
- L'association : elle ne figure pas parmi les autorités habilitées. Sa saisine est irrecevable ; elle peut seulement convaincre un titulaire du droit de saisine d'agir.
2. Délai. La Cour statue dans un délai d'un mois à compter de sa saisine, ou de huit jours si le gouvernement invoque l'urgence. Pendant ce délai, la promulgation est suspendue.
3. Voie offerte à M. Amrani. La loi étant en vigueur, le contrôle a priori n'est plus possible. M. Amrani peut soulever, devant le tribunal de Fès, une exception d'inconstitutionnalité (article 133), en soutenant que la loi porte atteinte à la liberté de réunion et de manifestation garantie par l'article 29 de la Constitution. Le tribunal ne juge pas lui-même la question : il la transmet selon les modalités prévues par la loi organique. Si la Cour déclare la disposition inconstitutionnelle, celle-ci est abrogée à la date que la Cour fixe (article 134).
Exercice 2 — Classer les techniques
Qualifiez chaque mécanisme selon le moment, la saisine et l'organe : 1) le contrôle des lois organiques par la Cour constitutionnelle marocaine ; 2) un juge américain de première instance qui écarte une loi dans un litige ; 3) l'exception d'inconstitutionnalité de l'article 133.
Voir le corrigé
- A priori, saisine automatique (obligatoire), organe concentré, effets erga omnes. 2) A posteriori, par voie d'exception, contrôle diffus, effets inter partes (la Cour suprême unifie ensuite). 3) A posteriori, par voie d'exception soulevée par un justiciable, mais contrôle concentré : seule la Cour constitutionnelle juge, et sa décision abroge la disposition pour tous.
Exercice 3 — Calcul des seuils
La Chambre des représentants compte 395 membres et la Chambre des conseillers 120. Quel est le nombre minimal de signataires pour saisir la Cour d'une loi ordinaire dans chaque chambre ? Pourquoi la Constitution n'a-t-elle pas retenu la même proportion pour les conseillers ?
Voir le corrigé
Députés : un cinquième de 395 = 79 signataires. Conseillers : 40 membres, soit un tiers des 120 conseillers. Le seuil est fixé en nombre et non en proportion pour la seconde chambre ; il est proportionnellement plus exigeant. Cette différence traduit la place prééminente de la Chambre des représentants, seule élue au suffrage universel direct et seule à investir le gouvernement.
L'essentiel — Le contrôle de constitutionnalité
- Kelsen : hiérarchie des normes ; le contrôle prolonge la rigidité de la Constitution (article 6 : principe de constitutionnalité).
- Contrôle politique (peu efficace) ou juridictionnel (modèle dominant).
- Modèle américain : diffus, par voie d'exception, effets inter partes (Marbury v. Madison, 1803).
- Modèle européen : concentré, Cour constitutionnelle (Autriche, 1920), effets erga omnes.
- Maroc : Chambre constitutionnelle (1962), Conseil constitutionnel (1992, installé en 1994), Cour constitutionnelle (2011, installée en 2017, loi organique 066-13).
- Composition (article 130) : 12 membres, 9 ans non renouvelables ; 6 désignés par le Roi, 3 élus par chaque chambre aux deux tiers ; renouvellement par tiers tous les 3 ans.
- Contrôle obligatoire : lois organiques et règlements des chambres ; facultatif : lois ordinaires.
- Saisine des lois ordinaires : Roi, Chef du gouvernement, présidents des chambres, un cinquième des députés, 40 conseillers ; délai d'un mois (8 jours en urgence).
- Article 133 : exception d'inconstitutionnalité au cours d'un procès (droits et libertés) ; article 134 : non-promulgation ou abrogation à la date fixée, aucun recours.