أشكال الدولة

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• التمييز بين الدولة البسيطة (الموحدة) والدولة المركبة؛
• المقارنة بين المركزية وعدم التركيز واللامركزية؛
• عرض الجهوية المتقدمة في المغرب ونصوصها؛
• شرح مبادئ الدولة الفدرالية الثلاثة؛
• التمييز بين الفدرالية والكونفدرالية.

3.1 معيار التصنيف

تشترك كل الدول في الأركان نفسها، لكنها تختلف في طريقة توزيع السلطة على إقليمها. والسؤال الأساسي: هل يوجد في الدولة مركز واحد لاتخاذ القرار السياسي (دستور واحد، برلمان واحد)، أم عدة مراكز؟ في الحالة الأولى تكون الدولة بسيطة أو موحدة، وفي الثانية تكون مركبة.

تعريف — الدولة البسيطة (الموحدة): دولة لها تنظيم سياسي وقانوني واحد: دستور واحد، وبرلمان واحد، وحكومة واحدة، تسري قراراتها بصفة موحدة على كامل الإقليم.

والدولة الموحدة ليست بالضرورة مركزية، فقد تمنح اختصاصات لهيئات محلية. ويتوقف ذلك على التقنية المعتمدة: عدم التركيز أو اللامركزية.

3.2 المركزية وعدم التركيز

في المركزية المطلقة تتخذ كل القرارات من طرف السلطات المركزية في العاصمة. وهذا النموذج غير عملي في الدول الواسعة، لذلك يلجأ إلى عدم التركيز.

تعريف — عدم التركيز الإداري: تقنية تخول سلطة اتخاذ القرار لموظفين تابعين للدولة في الدوائر الترابية، يعينهم الحكم المركزي ويخضعون لسلطته الرئاسية.

فالممثل المحلي يقرر باسم الدولة لا باسم السكان. وفي المغرب، يمثل الولاة والعمال السلطة المركزية في الجهات والعمالات والأقاليم (الفصل 145 من الدستور). وقد جعل الميثاق الوطني للاتمركز الإداري (مرسوم دجنبر 2018) الجهة المستوى الأساسي لعدم التركيز، ونقل جزءا من القرارات التي كانت تتخذ في الرباط إلى المصالح اللاممركزة للوزارات.

3.3 اللامركزية

تعريف — اللامركزية: تقنية تخول اختصاصات لجماعات تتمتع بالشخصية الاعتبارية، تسيرها مجالس منتخبة من سكانها، وتتمتع باستقلال مالي، تحت مراقبة الدولة.

وتقوم على ثلاثة شروط:

1. الشخصية الاعتبارية المستقلة عن الدولة (ميزانية، ذمة مالية، أهلية التقاضي)؛
2. أجهزة منتخبة من السكان المحليين؛
3. مراقبة من الدولة ليست رئاسية، بل مراقبة مشروعية في الحالات التي يحددها القانون (المراقبة الإدارية أو الوصاية).

وتبقى اللامركزية إدارية: لا تملك الجماعة سلطة تشريعية خاصة، بل تطبق قوانين الدولة. وهذا هو الفرق الجوهري بينها وبين الفدرالية.

3.4 الجهوية المتقدمة في المغرب

ينص الفصل الأول من الدستور على أن التنظيم الترابي للمملكة تنظيم لامركزي، يقوم على الجهوية المتقدمة. وينظم الباب التاسع (الفصول 135 إلى 146) الجماعات الترابية، وهي: الجهات، والعمالات والأقاليم، والجماعات.

ويبقى المغرب دولة موحدة: لا دستور ولا برلمان للجهات، والقانون يطبق بصفة موحدة. لكن الجهوية المتقدمة تتجاوز اللامركزية التقليدية، إذ تحتل الجهة مكانة الصدارة بالنسبة للجماعات الترابية الأخرى في عمليات التنمية (الفصل 143). وفي السياق نفسه، قدم المغرب سنة 2007 مبادرة الحكم الذاتي للأقاليم الجنوبية، في إطار دولة موحدة تقبل استقلالا ذاتيا واسعا لجهة معينة.

3.5 الدولة الفدرالية

تعريف — الدولة الفدرالية (الاتحادية): اتحاد بين دول (الولايات أو الدول الأعضاء) تخضع لدستور مشترك ولسلطة مركزية (الدولة الاتحادية)، مع احتفاظ كل منها بدستور وبرلمان وحكومة خاصة في المجالات التي يتركها لها الدستور الاتحادي.

من أمثلتها: الولايات المتحدة الأمريكية (دستور 1787، 50 ولاية)، ألمانيا (القانون الأساسي لسنة 1949، 16 مقاطعة)، سويسرا (دستور 1848، الكانتونات)، الهند، البرازيل، كندا، نيجيريا.

وتقوم الفدرالية، حسب الفقيه جورج سيل، على ثلاثة مبادئ:

• مبدأ التراكب: يتراكب نظامان قانونيان، ويسمو القانون الاتحادي في المجالات الاتحادية؛
• مبدأ الاستقلال الذاتي: لكل ولاية دستورها وأجهزتها واختصاصاتها التي لا يمكن للدولة الاتحادية أن تنتزعها منها بمفردها؛
• مبدأ المشاركة: تشارك الولايات في القرارات الاتحادية، خاصة عبر غرفة ثانية تمثلها (مجلس الشيوخ الأمريكي بعضوين عن كل ولاية؛ البوندسرات الألماني)، وفي مراجعة الدستور الاتحادي.

ويفصل قاض (المحكمة العليا، المحكمة الدستورية الاتحادية) في نزاعات الاختصاص بين الاتحاد والولايات.

3.6 الكونفدرالية

تعريف — الكونفدرالية: اتحاد بين دول ذات سيادة، ينشأ بمعاهدة، تفوض بموجبها لهيئات مشتركة ممارسة بعض الاختصاصات (الدفاع، السياسة الخارجية)، مع احتفاظها الكامل بسيادتها.

وكثيرا ما كانت الكونفدرالية مرحلة نحو الفدرالية. أما الاتحاد الأوروبي فلا يدخل في أي من الصنفين: يقوم على معاهدات كالكونفدرالية، لكنه يتخذ قرارات بالأغلبية تلزم الدول مباشرة كالفدرالية، فيوصف بأنه تنظيم من نوع خاص.

3.7 من الوصاية إلى المراقبة الإدارية في المغرب

قبل 2015، كانت الجماعات المحلية المغربية تخضع لـوصاية واسعة: كانت كثير من مقرراتها لا تنفذ إلا بعد مصادقة سلطات الوصاية، وكان الوالي هو الآمر بالصرف بالنسبة للجهة. ومع دستور 2011 والقوانين التنظيمية لسنة 2015، تغير المنطق:

• أصبح رؤساء المجالس المنتخبة هم الآمرون بالصرف والمنفذون للمقررات؛
• تقلص عدد المقررات الخاضعة للتأشير المسبق، واقتصر على مجالات محددة (الميزانية، الاقتراضات، بعض التصرفات في الأملاك)؛
• أصبحت المراقبة الإدارية أساسا مراقبة مشروعية: إذا رأى الوالي أو العامل أن مقررا مخالفا للقانون، يحيله على القضاء الإداري، الذي يملك وحده سلطة إلغائه أو إيقاف تنفيذه، بل وعزل أعضاء المجلس أو حله عند الاقتضاء.

ويعكس هذا التحول انتقالا من منطق الوصاية إلى منطق المواكبة والمراقبة القضائية، وهو ما يميز الجهوية المتقدمة عن اللامركزية التقليدية.

3.8 المنهجية: تحديد شكل الدولة

1. هل يوجد دستور واحد ومشرع واحد؟ إن نعم، فالدولة موحدة.
2. في الدولة الموحدة: هل الهيئات المحلية معينة (عدم التركيز) أم منتخبة وذات شخصية اعتبارية (لامركزية)؟
3. إذا وجدت دساتير وبرلمانات محلية، تحقق من مبادئ الفدرالية الثلاثة.
4. إذا قام الاتحاد على معاهدة واحتفظت الدول بسيادتها، فهو كونفدرالية.

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• الخلط بين اللامركزية والفدرالية: الجماعة اللامركزية لا تملك سلطة تشريعية.
• الاعتقاد بأن الدولة الموحدة مركزية بالضرورة: المغرب دولة موحدة لامركزية.
• الخلط بين عدم التركيز (موظفو الدولة) واللامركزية (جماعات منتخبة).
• وصف رقابة الدولة على الجماعات بالسلطة الرئاسية: هي مراقبة مشروعية.
• وصف الاتحاد الأوروبي بالدولة الفدرالية.