Chapitre 7 · Droit S2 · Tronc commun

Les instances indépendantes et les autorités de régulation

L'organisation administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

expliquer pourquoi l'État crée des instances indépendantes ;

présenter les institutions et instances du titre XII de la Constitution ;

décrire les autorités de régulation sectorielle ;

analyser la notion d'indépendance et ses garanties ;

situer ces instances par rapport au gouvernement et au juge.

7.1 Pourquoi des instances indépendantes ?

Dans l'organisation administrative classique, toute administration de l'État est placée sous l'autorité d'un ministre, responsable devant le Parlement. Depuis les années 1990, de nombreux États ont créé des organismes qui échappent à cette logique hiérarchique.

Définition — Instance (ou autorité) administrative indépendante : organisme public chargé d'une mission de protection des droits, de régulation d'un secteur ou de bonne gouvernance, qui agit au nom de l'État sans être soumis au pouvoir hiérarchique du gouvernement.

Plusieurs raisons expliquent leur essor :

la protection des droits et libertés dans des domaines sensibles (droits de l'homme, données personnelles, information), où une intervention gouvernementale directe serait suspecte de partialité ;
la régulation des marchés ouverts à la concurrence (télécommunications, énergie, marchés financiers, assurances), où l'État est souvent à la fois actionnaire d'un opérateur historique et arbitre : il faut un régulateur impartial ;
l'expertise technique et la réactivité dans des secteurs complexes ;
la crédibilité à l'égard des investisseurs et des partenaires internationaux.

Au Maroc, ce mouvement s'est accéléré dans les années 2000 (Conseil consultatif des droits de l'homme créé en 1990, Haute autorité de la communication audiovisuelle en 2002, Instance centrale de prévention de la corruption en 2007) et a reçu une consécration constitutionnelle en 2011.

7.2 Le titre XII de la Constitution : la bonne gouvernance

Le titre XII de la Constitution (« De la bonne gouvernance », articles 154 à 171) fixe d'abord les principes applicables aux services publics (articles 154 à 160 : égal accès, continuité, transparence, reddition des comptes, respect de la loi, neutralité, déclaration du patrimoine des responsables), puis institue des institutions et instances de protection des droits, de bonne gouvernance et de régulation, de développement humain et de démocratie participative.

L'article 159 pose le principe : les instances en charge de la bonne gouvernance sont indépendantes ; elles bénéficient de l'appui des organes de l'État. Chacune présente un rapport annuel au moins une fois par an, qui fait l'objet d'un débat au Parlement (article 160).

Article	Institution	Mission principale	Texte d'application
161	Conseil national des droits de l'homme (CNDH)	Protection et promotion des droits de l'homme ; mécanismes nationaux de prévention de la torture, de recours pour les enfants, de protection des personnes handicapées	Loi 76-15 (2018)
162	Médiateur (Al Wassit)	Défense des droits des usagers dans leurs relations avec l'administration ; traitement des plaintes ; promotion de la bonne gestion	Loi 14-16 (2019)
163	Conseil de la communauté marocaine à l'étranger (CCME)	Avis sur les politiques concernant les Marocains résidant à l'étranger	—
164	Autorité pour la parité et la lutte contre toutes formes de discrimination (APALD)	Veiller au respect des droits et libertés relatifs à l'égalité entre les femmes et les hommes	Loi 79-14
165	Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA)	Pluralisme et respect des règles dans l'audiovisuel ; autorisation des opérateurs	Loi 11-15
166	Conseil de la concurrence	Régulation de la concurrence sur les marchés, contrôle des pratiques anticoncurrentielles et des concentrations	Lois 20-13 et 104-12 (réformées en 2022)
167	Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (INPPLC)	Prévention et lutte contre la corruption, pouvoirs d'investigation	Loi 46-19 (2021)
168	Conseil supérieur de l'éducation, de la formation et de la recherche scientifique (CSEFRS)	Avis et évaluation des politiques d'éducation	Loi 105-12
169	Conseil consultatif de la famille et de l'enfance	Avis sur la situation de la famille et de l'enfance	Loi 78-14
170	Conseil consultatif de la jeunesse et de l'action associative	Avis sur la jeunesse et la vie associative	Loi 89-15

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE, articles 151 à 153), consulté par le gouvernement et le Parlement, complète ce dispositif. Bank Al-Maghrib, banque centrale, jouit aussi d'une indépendance renforcée par son statut (loi 40-17 de 2019) en matière de politique monétaire.

7.3 Les autorités de régulation sectorielle

À côté des instances constitutionnelles, la loi a créé des régulateurs dans les secteurs ouverts à la concurrence :

l'Agence nationale de réglementation des télécommunications (ANRT, loi 24-96) : attribution des licences, gestion des fréquences, règlement des litiges entre opérateurs ;
l'Autorité marocaine du marché des capitaux (AMMC, loi 43-12, 2013), qui a succédé au Conseil déontologique des valeurs mobilières : protection de l'épargne investie en instruments financiers, contrôle de la Bourse de Casablanca et des émetteurs ;
l'Autorité de contrôle des assurances et de la prévoyance sociale (ACAPS, loi 64-12, 2014) ;
l'Autorité nationale de régulation de l'électricité (ANRE, loi 48-15) ;
la Commission nationale de contrôle de la protection des données à caractère personnel (CNDP, loi 09-08) ;
l'Autorité nationale du renseignement financier (lutte contre le blanchiment, loi 43-05 modifiée).

Leurs pouvoirs sont variés : pouvoir réglementaire limité (prendre des décisions d'application dans leur secteur), pouvoir d'autorisation (licences, agréments), pouvoir d'enquête et de contrôle, pouvoir de sanction administrative (amendes, retrait d'agrément), pouvoir de règlement des différends entre opérateurs.

7.4 L'indépendance et ses garanties

L'indépendance n'est pas une absence de contrôle : elle signifie que l'instance ne reçoit pas d'ordres du gouvernement et que ses décisions ne peuvent pas être annulées ou réformées par un ministre. Elle repose sur plusieurs garanties :

un mode de nomination pluraliste : membres nommés par le Roi, le chef du gouvernement, les présidents des deux Chambres du Parlement, parfois sur proposition d'institutions diverses ;
un mandat d'une durée fixe, souvent non renouvelable ou renouvelable une fois, et l'irrévocabilité des membres pendant ce mandat, sauf faute grave constatée selon une procédure prévue ;
des incompatibilités avec d'autres fonctions et l'obligation de déclarer les conflits d'intérêts ;
l'autonomie financière : budget propre, souvent inscrit au budget général, et personnel propre ;
la collégialité des décisions.

Les contrôles subsistent :

le contrôle du juge : les décisions individuelles et les sanctions des autorités de régulation peuvent être contestées devant le juge administratif (ou devant le juge désigné par la loi, par exemple la cour d'appel pour certaines décisions du Conseil de la concurrence) ;
le contrôle parlementaire : rapports annuels débattus au Parlement (article 160), auditions des responsables ;
le contrôle financier de la Cour des comptes.

7.5 Les débats

L'essor des instances indépendantes soulève plusieurs questions :

la légitimité démocratique : ces instances prennent des décisions importantes sans être élues ni responsables devant le Parlement comme le gouvernement ;
l'effectivité de l'indépendance : elle dépend autant des personnes et de la culture institutionnelle que des textes ;
les moyens : certaines instances ont des pouvoirs consultatifs et peu de capacités de contrainte ; la transformation de l'instance de prévention de la corruption en INPPLC, dotée de pouvoirs d'investigation, et la réforme du Conseil de la concurrence en 2022 montrent une volonté de renforcer leur efficacité ;
la cohérence de l'action publique, parfois fragmentée entre de nombreux organismes.

7.6 Méthode : analyser une instance indépendante

Fondement : article de la Constitution, loi d'application.
Mission : protection des droits, régulation, gouvernance, consultation.
Composition et nomination : qui nomme, pour combien de temps, avec quelles incompatibilités ?
Pouvoirs : avis, recommandation, autorisation, enquête, sanction, règlement des différends.
Contrôles : juge, Parlement, Cour des comptes.
Évaluation : effectivité, moyens, légitimité.

Les pièges à éviter

Croire que l'indépendance signifie l'absence de tout contrôle : le juge et le Parlement contrôlent ces instances.
Confondre instance consultative (avis) et autorité de régulation (décisions, sanctions).
Placer ces instances sous l'autorité hiérarchique d'un ministre.
Oublier le fondement constitutionnel (titre XII, articles 159 à 170) et la loi d'application.
Confondre le Médiateur (plaintes contre l'administration) et le CNDH (droits de l'homme en général).

Exercice 1 — La plainte et la sanction

M. Bennis attend depuis deux ans une décision de l'administration sur sa demande de pension. Ses relances restent sans réponse. Quelle instance peut-il saisir et avec quel résultat possible ?
Le Conseil de la concurrence inflige une amende importante à plusieurs entreprises d'un secteur pour entente sur les prix. Le ministre du Commerce, estimant la sanction excessive, souhaite l'annuler. Le peut-il ? Quelle voie reste ouverte aux entreprises ?
Expliquez pourquoi l'État a confié la régulation des télécommunications à une agence plutôt qu'au ministère.

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1. Le Médiateur. M. Bennis peut saisir le Médiateur (article 162 de la Constitution, loi 14-16), chargé de défendre les droits des usagers dans leurs relations avec l'administration. Après examen, le Médiateur peut intervenir auprès de l'administration, lui demander des explications et lui adresser des recommandations pour qu'elle statue. Il n'a pas le pouvoir d'annuler un acte ni de condamner l'administration : s'il le souhaite, M. Bennis peut parallèlement saisir le tribunal administratif contre le refus implicite de l'administration.

2. La sanction du Conseil de la concurrence. Non. Le Conseil de la concurrence est une instance indépendante (articles 159 et 166 de la Constitution) : ses décisions ne peuvent pas être annulées ou réformées par un ministre, faute de pouvoir hiérarchique. Les entreprises peuvent en revanche exercer un recours juridictionnel devant la juridiction désignée par la loi, qui contrôlera la légalité de la procédure et la proportionnalité de l'amende.

3. La régulation des télécommunications. Le secteur a été ouvert à la concurrence à la fin des années 1990 ; l'État était à la fois actionnaire de l'opérateur historique (Maroc Telecom) et arbitre du marché. Confier la régulation à une agence (ANRT) permet de garantir l'impartialité entre les opérateurs, de disposer d'une expertise technique (fréquences, interconnexion) et de rassurer les investisseurs étrangers, condition de l'ouverture du secteur.

Exercice 2 — Quelle instance saisir ?

Un citoyen constate que ses données personnelles ont été vendues par une entreprise ; 2) une chaîne de radio diffuse des propos discriminatoires ; 3) un fonctionnaire dispose d'informations sur des faits de corruption dans un marché public ; 4) un détenu dénonce des mauvais traitements ; 5) deux opérateurs téléphoniques sont en litige sur les tarifs d'interconnexion.

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La CNDP (loi 09-08). 2) La HACA (article 165). 3) L'INPPLC (article 167), sans préjudice d'une plainte au parquet. 4) Le CNDH (article 161), qui abrite le mécanisme national de prévention de la torture ; le parquet peut aussi être saisi. 5) L'ANRT, compétente pour régler les différends entre opérateurs.

Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé

Proposez un plan pour le sujet : « Les instances indépendantes au Maroc : contre-pouvoirs ou démembrements de l'État ? »

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Introduction : définition ; constitutionnalisation en 2011 (titre XII) ; problématique : ces instances renforcent-elles l'État de droit ou fragmentent-elles l'action publique ? I. Des contre-pouvoirs au service de l'État de droit — A. Une indépendance garantie : article 159, nomination pluraliste, mandat, autonomie. B. Une contribution à la protection des droits (CNDH, Médiateur, CNDP) et à la régulation impartiale des marchés (Conseil de la concurrence, ANRT, AMMC). II. Des démembrements de l'État aux limites réelles — A. Une légitimité démocratique indirecte et une indépendance qui dépend de la pratique. B. Des pouvoirs parfois seulement consultatifs, une dispersion des organismes, d'où les réformes récentes (INPPLC en 2021, Conseil de la concurrence en 2022) et le maintien du contrôle du juge et du Parlement. Conclusion : des institutions utiles qui restent intégrées à l'État, dont l'efficacité suppose moyens, indépendance effective et articulation avec le gouvernement et le juge.

L'essentiel — Instances indépendantes

Instance administrative indépendante : agit au nom de l'État sans pouvoir hiérarchique du gouvernement.
Raisons : protection des droits, régulation des marchés ouverts, expertise, crédibilité.
Titre XII (articles 154 à 171) : principes des services publics, puis instances ; article 159 : indépendance ; article 160 : rapport annuel débattu au Parlement.
CNDH (161, loi 76-15), Médiateur (162, loi 14-16), CCME (163), APALD (164), HACA (165), Conseil de la concurrence (166), INPPLC (167, loi 46-19), CSEFRS (168), Conseil de la famille et de l'enfance (169), Conseil de la jeunesse (170) ; CESE (151-153).
Régulateurs sectoriels : ANRT (télécoms), AMMC (marché des capitaux, loi 43-12), ACAPS (assurances), ANRE (électricité), CNDP (données personnelles, loi 09-08) ; Bank Al-Maghrib (loi 40-17).
Pouvoirs : avis, réglementation limitée, autorisation, enquête, sanction, règlement des différends.
Garanties : nomination pluraliste, mandat fixe, irrévocabilité, incompatibilités, autonomie financière, collégialité.
Contrôles : juge, Parlement, Cour des comptes.
Débats : légitimité démocratique, effectivité de l'indépendance, moyens, cohérence.