Chapitre 5 · Droit S2 · Tronc commun

Les collectivités territoriales : régions, préfectures et provinces, communes

L'organisation administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

décrire les organes des collectivités territoriales et leur mode de désignation ;

présenter les compétences de la région, de la préfecture ou province et de la commune ;

identifier les documents de planification de chaque collectivité ;

expliquer les ressources financières des collectivités ;

déterminer la collectivité compétente dans une situation donnée.

5.1 Les organes communs aux collectivités

Chaque collectivité territoriale comprend :

un conseil, organe délibérant, qui règle par ses délibérations les affaires de la collectivité ;
un président, organe exécutif, élu par le conseil parmi ses membres, qui exécute les délibérations (article 138 de la Constitution), prépare et exécute le budget, dirige les services, représente la collectivité en justice et dans les actes de la vie civile ;
un bureau (vice-présidents) et des commissions permanentes (budget et finances, développement, services publics…) ;
une administration propre : la direction générale des services (région, préfecture ou province) ou la direction des services (commune), et un personnel régi par un statut.

Les conseils sont élus pour six ans (élections générales en 2015 et en 2021). Les lois organiques interdisent le changement d'appartenance politique en cours de mandat sous peine de déchéance, imposent la représentation des femmes (sièges réservés et listes complémentaires) et prévoient des règles strictes de conflit d'intérêts.

Collectivité	Mode d'élection du conseil	Nombre
Région	Suffrage universel direct, scrutin de liste à la proportionnelle	12
Préfecture ou province	Suffrage universel indirect, par les membres des conseils communaux	75 (13 préfectures et 62 provinces)
Commune	Suffrage universel direct (scrutin de liste dans les communes les plus peuplées, scrutin uninominal dans les autres)	Environ 1 500

5.2 La région (loi organique 111-14)

Mission générale. Dans son ressort territorial, la région est chargée de promouvoir le développement intégré et durable, en organisant, coordonnant et suivant le développement, notamment : l'amélioration de l'attractivité de l'espace régional, la mise à niveau de l'économie, la promotion de l'emploi et de l'investissement, la gestion rationnelle des ressources naturelles.

Compétences propres (principaux domaines) :

développement économique : soutien aux entreprises, zones d'activités économiques, promotion de l'investissement, du tourisme et de l'économie sociale ;
formation professionnelle et formation continue, emploi ;
développement rural : désenclavement, aménagement des pistes rurales, villages et centres émergents ;
transport régional (transport non urbain entre les collectivités de la région) ;
culture et environnement (parcs régionaux, gestion de l'énergie, de l'eau) ;
coopération internationale.

Documents de planification :

le programme de développement régional (PDR), établi pour six ans dès la première année du mandat ;
le schéma régional d'aménagement du territoire (SRAT), qui fixe les orientations de l'aménagement à long terme.

Outils : l'agence régionale d'exécution des projets (AREP), personne morale de droit public placée auprès de la région, qui étudie et réalise les projets décidés par le conseil ; les sociétés de développement régional.

Le président du conseil régional, élu, est désormais l'ordonnateur des dépenses de la région (avant 2015, c'était le wali) : c'est un apport majeur de la régionalisation avancée.

5.3 La préfecture et la province (loi organique 112-14)

La préfecture (en milieu urbain) et la province (en milieu rural ou mixte) sont chargées de missions de promotion du développement social, notamment en milieu rural, et de mutualisation entre les communes de leur ressort.

Compétences propres (principaux domaines) :

transport scolaire en milieu rural ;
réalisation et entretien des pistes rurales ;
mise à niveau des centres ruraux ;
lutte contre la pauvreté et la précarité, diagnostic des besoins en santé, logement, éducation ;
programmes de désenclavement et de réduction du déficit en équipements sociaux.

Document de planification : le programme de développement de la préfecture ou de la province, établi pour six ans.

À ne pas confondre : la province, collectivité territoriale (conseil provincial élu, président) et la province, circonscription administrative de l'État (dirigée par le gouverneur, chapitre 3), qui ont le même territoire.

5.4 La commune (loi organique 113-14)

La commune est la collectivité de proximité : elle fournit aux habitants les services de base.

Compétences propres :

services et équipements publics communaux : distribution de l'eau potable et de l'électricité, assainissement liquide, collecte et traitement des déchets ménagers, transport urbain, éclairage public, voirie communale, marchés, abattoirs, cimetières, gares routières, espaces verts ;
urbanisme et aménagement : respect des documents d'urbanisme, délivrance des autorisations de construire, de lotir et d'occuper le domaine public ;
coopération : création d'établissements de coopération intercommunale, de groupements et de sociétés de développement local.

Ces services peuvent être gérés en régie, par un établissement public communal ou intercommunal, ou confiés à une entreprise par gestion déléguée (loi 54-05 de 2006) : à Casablanca, Rabat, Tanger et Tétouan, la distribution d'eau et d'électricité a longtemps été déléguée à des sociétés privées. Avec la loi 83-21 (2023), ces services sont progressivement confiés à des sociétés régionales multiservices créées dans chaque région.

La police administrative communale. Le président du conseil communal exerce des pouvoirs de police administrative en matière d'hygiène, de salubrité, de tranquillité et de sécurité de la circulation (par voie d'arrêtés), sous réserve des attributions du gouverneur et des agents d'autorité en matière d'ordre public général.

Document de planification : le plan d'action de la commune (PAC), établi pour six ans.

Les arrondissements. Dans les communes de plus de 500 000 habitants (Casablanca, Rabat, Fès, Marrakech, Tanger, Salé), des arrondissements sont créés : ils ont des conseils élus et gèrent des équipements de proximité, mais n'ont pas la personnalité morale ; c'est le principe de l'unité de la ville.

5.5 Les finances des collectivités territoriales

Les ressources (article 141 de la Constitution) comprennent :

les impôts et taxes locaux, régis par la loi 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales, modifiée par la loi 07-20 (2020) : taxe professionnelle, taxe d'habitation, taxe de services communaux (au profit des communes) ; taxes propres aux régions (permis de chasse, exploitation des mines et carrières, services portuaires) ;
les parts d'impôts de l'État : les régions reçoivent une fraction du produit de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu et de la taxe sur les contrats d'assurance, ainsi que des dotations du budget général ; les communes reçoivent une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;
les revenus du patrimoine (location, cession de biens), les redevances des services publics ;
les emprunts, notamment auprès du Fonds d'équipement communal (FEC), établissement public spécialisé ;
les fonds de solidarité (article 142).

La structure financière reste marquée par une forte dépendance aux transferts de l'État et par la faiblesse des ressources propres, surtout dans les communes rurales.

Le budget est préparé par le président, voté par le conseil, visé par le représentant de l'État, exécuté par le président (ordonnateur) et le comptable public (trésorier). Son exécution est contrôlée par la cour régionale des comptes.

5.6 Méthode : déterminer la collectivité compétente

Identifier le domaine (économie, social, services de proximité, aménagement).
Se demander quel échelon est désigné par la loi organique : région (développement économique et aménagement régional), préfecture ou province (développement social, rural, transport scolaire), commune (services de proximité, urbanisme, police administrative locale).
Vérifier s'il s'agit d'une compétence propre, partagée ou transférée.
Préciser le document de planification concerné et l'organe qui décide.

Les pièges à éviter

Confondre la province collectivité (conseil élu) et la province circonscription (gouverneur).
Croire que les conseils préfectoraux et provinciaux sont élus au suffrage direct : ils le sont au suffrage indirect.
Attribuer aux arrondissements la personnalité morale.
Oublier que le président du conseil régional est l'ordonnateur depuis 2015.
Confondre plan d'action de la commune (PAC), programme de développement régional (PDR) et SRAT.

Exercice 1 — Qui doit agir ?

Dans la région de Béni Mellal-Khénifra :

Des parents d'élèves d'un douar demandent un service de transport scolaire vers le collège le plus proche.
Les habitants d'un quartier de Béni Mellal se plaignent de l'irrégularité de la collecte des ordures.
Des investisseurs souhaitent la création d'une zone d'activités économiques pour l'agro-industrie.
Un café installe sans autorisation des tables sur le trottoir d'une avenue de Khénifra.
Le conseil régional veut financer un grand projet routier, mais ses recettes propres sont faibles.

Indiquez la collectivité et l'organe compétents, et la base de leur action.

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1. Le transport scolaire rural est une compétence propre de la province (loi organique 112-14). Le conseil provincial délibère, son président exécute, souvent en partenariat avec les communes, l'académie régionale et les associations.

2. La collecte des déchets ménagers est une compétence propre de la commune de Béni Mellal (loi organique 113-14). Le président du conseil communal doit veiller à l'exécution du service, qu'il soit géré en régie ou délégué à une entreprise ; dans ce dernier cas, il contrôle le délégataire et peut appliquer les pénalités prévues au contrat.

3. La zone d'activités économiques relève des compétences propres de la région en matière de développement économique (loi organique 111-14). Le conseil régional l'inscrit dans le programme de développement régional ; l'agence régionale d'exécution des projets peut la réaliser, en lien avec le centre régional d'investissement.

4. L'occupation du trottoir relève des autorisations d'occupation temporaire du domaine public communal et de la police administrative du président du conseil communal de Khénifra, qui peut ordonner l'enlèvement et appliquer les sanctions prévues ; l'agent d'autorité intervient en appui pour l'exécution.

5. Le financement. La région peut mobiliser ses parts d'impôts de l'État et ses dotations, recourir à l'emprunt (délibération soumise au visa), conclure un contrat-programme avec l'État ou un partenariat avec d'autres collectivités, et solliciter le fonds de mise à niveau sociale si le projet entre dans son objet (article 142).

Exercice 2 — Quel document de planification ?

Associez : 1) la commune ; 2) la région (développement) ; 3) la région (aménagement à long terme) ; 4) la province. a) Programme de développement de la province ; b) schéma régional d'aménagement du territoire ; c) plan d'action de la commune ; d) programme de développement régional.

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1-c ; 2-d ; 3-b ; 4-a. Les plans d'action et programmes de développement sont établis pour six ans, dès la première année du mandat.

Exercice 3 — Gestion directe ou déléguée ?

Une commune de 300 000 habitants hésite entre gérer elle-même le transport urbain par bus ou le confier à une entreprise privée. Présentez les deux options et leurs avantages.

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Régie (ou établissement public intercommunal) : la commune garde le contrôle direct du service, des tarifs et du personnel ; mais elle supporte les investissements et le risque financier et peut manquer d'expertise. Gestion déléguée (loi 54-05) : un délégataire, choisi après mise en concurrence, exploite le service à ses risques, souvent avec des investissements privés, selon un contrat fixant les obligations, les tarifs et les sanctions ; la commune reste responsable du service et doit contrôler étroitement le délégataire. La délibération décidant la gestion déléguée est soumise au visa du gouverneur. Le choix dépend des capacités financières et techniques de la commune ; l'intercommunalité est souvent utile pour le transport à l'échelle d'une agglomération.

L'essentiel — Les trois collectivités

Organes : conseil (délibérant), président élu (exécutif), bureau, commissions, administration ; mandat de six ans ; interdiction du changement d'appartenance politique ; représentation des femmes.
Région : suffrage direct (12) ; préfecture ou province : suffrage indirect (75) ; commune : suffrage direct (environ 1 500).
Région (111-14) : développement économique, formation professionnelle, développement rural, transport régional, culture, environnement ; PDR (6 ans) et SRAT ; AREP ; président ordonnateur depuis 2015.
Préfecture ou province (112-14) : développement social, transport scolaire rural, pistes rurales, lutte contre la pauvreté ; programme de développement (6 ans).
Commune (113-14) : eau, électricité, assainissement, déchets, transport urbain, voirie, marchés ; urbanisme ; police administrative du président ; PAC (6 ans).
Gestion : régie, établissement public, gestion déléguée (loi 54-05) ; sociétés régionales multiservices (loi 83-21, 2023).
Arrondissements (communes de plus de 500 000 habitants) : sans personnalité morale (unité de la ville).
Finances : fiscalité locale (lois 47-06 et 07-20), parts d'IS, d'IR et de taxe sur les assurances (régions), part de TVA (communes), patrimoine, emprunts (FEC), fonds de solidarité ; forte dépendance aux transferts.
Budget : préparé et exécuté par le président, voté par le conseil, visé par l'État, contrôlé par la cour régionale des comptes.