Chapitre 2 · Droit S2 · Tronc commun

L'administration centrale de l'État

L'organisation administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

présenter les attributions administratives du Roi ;

expliquer le rôle du chef du gouvernement et du pouvoir réglementaire ;

décrire l'organisation d'un ministère ;

distinguer Conseil des ministres et Conseil de gouvernement ;

identifier les autorités compétentes pour nommer aux emplois publics.

2.1 Le Roi, chef de l'État

Dans l'organisation administrative, le Roi occupe une place éminente, définie par la Constitution de 2011.

Le Roi, Commandeur des croyants (article 41), veille au respect de l'islam ; il préside le Conseil supérieur des oulémas et exerce ses prérogatives religieuses par dahirs.
Le Roi, chef de l'État (article 42), son représentant suprême, symbole de l'unité de la Nation, garant de la pérennité et de la continuité de l'État, arbitre suprême entre ses institutions ; il veille au respect de la Constitution et au bon fonctionnement des institutions. Il exerce ses missions par des dahirs, dont certains sont contresignés par le chef du gouvernement (article 42, dernier alinéa).
La présidence du Conseil des ministres (article 48).
Les nominations : le Roi nomme, en Conseil des ministres, sur proposition du chef du gouvernement et à l'initiative du ministre concerné, aux emplois civils de wali de Bank Al-Maghrib, d'ambassadeur, de wali et de gouverneur, et de responsables des administrations chargées de la sécurité intérieure, ainsi que de responsables des établissements et entreprises publics stratégiques, dont la liste est fixée par une loi organique (article 49).
Le Roi, chef suprême des Forces armées royales (article 53), nomme aux emplois militaires.

2.2 Le chef du gouvernement

Le chef du gouvernement est nommé par le Roi au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des représentants, et au vu de leurs résultats (article 47). Les autres membres du gouvernement sont nommés par le Roi sur sa proposition.

Ses principales attributions administratives :

il exerce le pouvoir réglementaire (article 90) : il prend des décrets pour l'exécution des lois et dans les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi (article 72) ;
il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ;
il nomme aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, sans préjudice des nominations relevant du Conseil des ministres (article 91) ;
il préside le Conseil de gouvernement (article 92) ;
il dirige et coordonne l'action gouvernementale et assure la supervision des établissements et entreprises publics (article 89) ;
il est responsable de la coordination des activités ministérielles (article 93).

Les décrets du chef du gouvernement sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution (article 90). Ils sont publiés au Bulletin officiel.

2.3 Conseil des ministres et Conseil de gouvernement

	Conseil des ministres	Conseil de gouvernement
Présidence	Le Roi (il peut déléguer la présidence au chef du gouvernement, sur la base d'un ordre du jour déterminé)	Le chef du gouvernement
Composition	Chef du gouvernement et ministres	Chef du gouvernement, ministres et éventuellement secrétaires d'État
Attributions (articles 49 et 92)	Orientations stratégiques de la politique de l'État, projets de révision de la Constitution, projets de lois organiques, orientations générales du projet de loi de finances, projets de loi-cadre, projet de loi d'amnistie, déclaration de l'état de siège et de la guerre, nominations aux emplois stratégiques	Politique générale de l'État avant présentation en Conseil des ministres, politiques publiques et sectorielles, projets de loi (dont le projet de loi de finances avant son dépôt), projets de décrets réglementaires, nominations aux emplois de secrétaire général, de directeur central, de président d'université, de doyen, de directeur des grandes écoles

Le Conseil de gouvernement informe le Roi des conclusions de ses délibérations (article 92).

2.4 Les ministères

Définition — Ministère : ensemble des services de l'administration centrale de l'État placés sous l'autorité d'un ministre, chargés d'un secteur de l'action publique.

Le ministre a une double qualité :

politique : membre du gouvernement, il participe à la définition de la politique gouvernementale et est responsable devant le Parlement avec le gouvernement (article 93 : les ministres sont responsables de la mise en œuvre de la politique gouvernementale chacun dans le secteur dont il est chargé) ;
administrative : chef de son département, il dispose du pouvoir hiérarchique sur les services et les agents placés sous son autorité. Il ne dispose pas, en principe, d'un pouvoir réglementaire autonome : il prend des arrêtés dans le cadre des délégations prévues par les décrets.

L'organisation d'un ministère est fixée par un décret d'attributions et d'organisation. Elle comprend généralement :

le cabinet du ministre : collaborateurs choisis par lui, chargés des relations politiques et de la communication ;
le secrétariat général : dirigé par le secrétaire général, haut fonctionnaire qui assure la continuité administrative, coordonne les directions et assiste le ministre ;
les directions centrales, divisées en divisions et services ;
l'inspection générale, chargée du contrôle interne ;
les services déconcentrés (directions régionales et provinciales, chapitre 3).

Le nombre et le périmètre des ministères varient d'un gouvernement à l'autre. On distingue souvent les départements de souveraineté (Intérieur, Affaires étrangères, Habous et Affaires islamiques, Administration de la Défense nationale, Secrétariat général du gouvernement) et les départements sectoriels (économie, éducation, santé, agriculture, équipement).

Les secrétaires d'État sont adjoints à un ministre pour un secteur déterminé et agissent par délégation.

2.5 Les organes d'appui et de coordination

Le Secrétariat général du gouvernement (SGG) : il veille à la qualité juridique des textes, prépare l'ordre du jour du Conseil de gouvernement, assure la publication au Bulletin officiel et tient les archives législatives et réglementaires. C'est un rouage essentiel de la légistique.
Les commissions interministérielles : elles coordonnent les politiques transversales (développement humain, emploi, régionalisation).
Les inspections générales des ministères, l'Inspection générale des finances (contrôle des comptes publics) et l'Inspection générale de l'administration territoriale (ministère de l'Intérieur).
Les conseils consultatifs créés par la loi pour éclairer le gouvernement.

2.6 Le pouvoir hiérarchique au sein de l'administration centrale

Au sein d'un ministère, le pouvoir hiérarchique s'exerce du ministre vers le secrétaire général, les directeurs et les agents. Il comporte :

le pouvoir d'instruction : circulaires et notes de service qui indiquent comment appliquer les textes ;
le pouvoir d'annulation et de réformation des décisions des subordonnés, dans le respect des droits acquis ;
le pouvoir de substitution dans certains cas ;
le pouvoir disciplinaire, encadré par le statut général de la fonction publique (dahir du 24 février 1958).

La délégation permet d'alléger la charge du sommet : la délégation de pouvoir (ou de compétence) transfère la compétence elle-même au délégataire, désigné par sa fonction ; la délégation de signature permet seulement au délégataire, désigné nominativement, de signer au nom du délégant, qui reste compétent. Elles doivent être prévues par un texte et publiées.

2.7 Méthode : identifier l'autorité compétente

Quel acte ? Dahir, décret, arrêté, décision, circulaire.
Quel domaine ? Domaine de la loi (article 71) ou domaine réglementaire (article 72).
Quelle autorité selon la Constitution ? Roi (articles 41, 42, 49, 53), chef du gouvernement (articles 89 à 92), ministre (arrêtés par délégation).
Une délégation existe-t-elle ? Est-elle prévue et publiée ?
Quelle procédure ? Délibération en Conseil des ministres ou de gouvernement, contreseing.

Les pièges à éviter

Attribuer le pouvoir réglementaire général aux ministres : il appartient au chef du gouvernement (article 90).
Confondre Conseil des ministres (présidé par le Roi) et Conseil de gouvernement (présidé par le chef du gouvernement).
Confondre délégation de pouvoir et délégation de signature.
Oublier le contreseing de certains dahirs et des décrets.
Croire que le cabinet du ministre dirige l'administration : c'est le rôle du secrétariat général et des directions.

Exercice 1 — Les nominations et les textes

Qui est compétent pour nommer : a) un gouverneur de province ; b) le directeur des affaires juridiques d'un ministère ; c) le président d'une université ; d) un chef de service dans une direction régionale ?
Un ministre prend un arrêté fixant les conditions d'accès à une profession, sans qu'aucun décret ne l'y autorise. Cet arrêté est-il régulier ?
Le secrétaire général d'un ministère signe une décision au nom du ministre, en vertu d'une délégation de signature. Le ministre est ensuite remplacé. La délégation continue-t-elle de produire ses effets ?

Voir le corrigé

1. Les nominations. a) Le gouverneur est nommé par le Roi en Conseil des ministres, sur proposition du chef du gouvernement et à l'initiative du ministre de l'Intérieur (article 49). b) Le directeur central est nommé après délibération du Conseil de gouvernement (article 92). c) Le président d'université est également nommé après délibération du Conseil de gouvernement (article 92), après un appel à candidatures. d) Le chef de service relève des nominations aux emplois civils de l'administration, par le chef du gouvernement ou, par délégation, par le ministre (article 91).

2. L'arrêté ministériel. Le pouvoir réglementaire général appartient au chef du gouvernement (article 90). Le ministre ne peut prendre d'arrêtés réglementaires que si un texte (loi ou décret) l'y habilite. De plus, les conditions d'accès à une profession peuvent toucher aux libertés et relever du domaine de la loi (article 71). Sans habilitation, l'arrêté est entaché d'incompétence et peut être annulé par le juge administratif.

3. La délégation de signature. Elle est personnelle : elle est consentie par une personne déterminée à une personne déterminée. Elle prend fin lorsque le délégant (ou le délégataire) change. Le nouveau ministre devra consentir une nouvelle délégation. Une délégation de pouvoir, au contraire, attachée aux fonctions, subsisterait malgré le changement de titulaire.

Exercice 2 — Quel conseil ?

Indiquez si la question est délibérée en Conseil des ministres ou en Conseil de gouvernement : 1) un projet de loi organique ; 2) la nomination d'un doyen de faculté ; 3) les orientations générales du projet de loi de finances ; 4) un projet de décret réglementaire ; 5) la nomination d'un ambassadeur ; 6) un projet de loi ordinaire sur la protection du consommateur.

Voir le corrigé

Conseil des ministres (article 49). 2) Conseil de gouvernement (article 92). 3) Conseil des ministres. 4) Conseil de gouvernement. 5) Conseil des ministres. 6) Conseil de gouvernement (article 92), avant le dépôt au Parlement.

Exercice 3 — Délégation de pouvoir ou de signature ?

Un décret prévoit que « le directeur régional est compétent pour autoriser l'ouverture des établissements privés d'enseignement dans sa région ». Par ailleurs, le ministre autorise par arrêté M. Alami, chef de division, à signer en son nom les ordres de mission. 1) Qualifiez les deux mécanismes. 2) Quelles conséquences en cas de changement de directeur régional ou de ministre ?

Voir le corrigé

Le décret opère une délégation de pouvoir (ou une attribution de compétence) au profit de la fonction de directeur régional ; l'arrêté opère une délégation de signature au profit de M. Alami, désigné personnellement. 2) Le nouveau directeur régional exerce la compétence sans nouvel acte, puisqu'elle est attachée à la fonction ; la délégation de signature prend fin avec le départ du ministre (ou de M. Alami) et doit être renouvelée.

L'essentiel — Administration centrale

Roi : Commandeur des croyants (article 41), chef de l'État (article 42), dahirs parfois contresignés ; préside le Conseil des ministres (article 48) ; nominations stratégiques (article 49) ; chef des FAR (article 53).
Chef du gouvernement : nommé au sein du parti arrivé en tête (article 47) ; pouvoir réglementaire (article 90, décrets contresignés) ; nominations aux emplois civils (article 91) ; préside le Conseil de gouvernement (article 92) ; supervise les EEP (article 89).
Conseil des ministres : orientations stratégiques, lois organiques, orientations de la loi de finances, walis, gouverneurs, ambassadeurs.
Conseil de gouvernement : politiques publiques, projets de loi et de décrets, secrétaires généraux, directeurs centraux, présidents d'université, doyens.
Ministre : rôle politique (responsabilité, article 93) et administratif (pouvoir hiérarchique, arrêtés sur habilitation).
Ministère : cabinet, secrétariat général, directions centrales, inspection générale, services déconcentrés.
Organes d'appui : SGG (qualité des textes, Bulletin officiel), inspections, commissions interministérielles.
Pouvoir hiérarchique : instruction, annulation, réformation, substitution, discipline (statut de 1958).
Délégation de pouvoir (transfère la compétence, attachée à la fonction) / délégation de signature (personnelle, prend fin avec le changement de titulaire).