L'administration et les principes d'organisation administrative

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• définir l'administration au sens organique et au sens matériel ;
• situer le droit administratif et son origine au Maroc ;
• distinguer centralisation, concentration, déconcentration et décentralisation ;
• expliquer la notion de personne morale de droit public ;
• qualifier une structure administrative selon ces principes.

1.1 Qu'est-ce que l'administration ?

Le mot « administration » a deux sens complémentaires.

Définition — Administration au sens organique : l'ensemble des organes (personnes publiques, services, agents) chargés de mettre en œuvre les politiques publiques : ministères, wilayas, communes, établissements publics.

Définition — Administration au sens matériel : l'ensemble des activités par lesquelles ces organes satisfont les besoins d'intérêt général : maintenir l'ordre public (police administrative), assurer des services publics (éducation, santé, eau, transport), réglementer, contrôler.

L'organisation administrative étudie le premier sens : comment l'appareil administratif est structuré, qui décide, à quel niveau, sous quel contrôle. L'activité administrative (police, service public, actes et contrats) est étudiée au S3, dans le module « L'action administrative ».

La Constitution de 2011 place l'administration au service du gouvernement : l'article 89 dispose que le gouvernement exerce le pouvoir exécutif et que l'administration est placée à sa disposition. L'article 154 ajoute que les services publics sont organisés sur la base de l'égal accès des citoyens, de la couverture équitable du territoire et de la continuité des prestations, et qu'ils sont soumis aux normes de qualité, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité.

1.2 Le droit administratif marocain

Définition — Droit administratif : branche du droit public qui régit l'organisation et l'activité de l'administration, ainsi que ses relations avec les particuliers, et qui comporte des règles dérogatoires au droit privé.

Le droit administratif marocain s'est formé sous le protectorat, sur le modèle français, puis a été reconstruit après l'indépendance. Il présente plusieurs traits :

• il est en grande partie écrit (Constitution, lois organiques sur les collectivités territoriales, statut général de la fonction publique de 1958, lois sur les établissements publics), mais la jurisprudence y joue un rôle majeur ;
• son juge spécialisé est apparu tardivement : les tribunaux administratifs ont été créés par la loi 41-90 (1993), les cours d'appel administratives par la loi 80-03 (2006) ; auparavant, le contentieux relevait des juridictions ordinaires et de la chambre administrative de la Cour suprême (créée en 1957) ;
• il cherche à concilier prérogatives de puissance publique (décider unilatéralement, exproprier, réquisitionner) et protection des droits des citoyens (motivation des actes administratifs, loi 03-01 ; droit d'accès à l'information, loi 31-13).

1.3 La personnalité morale de droit public

Pour agir juridiquement (posséder des biens, conclure des contrats, recruter, agir en justice), une structure administrative doit être dotée de la personnalité morale.

Définition — Personne morale de droit public : groupement doté de la personnalité juridique, distincte de celle de ses membres, chargé d'une mission d'intérêt général et soumis principalement au droit public.

Au Maroc, on distingue :

Un ministère, une wilaya ou une direction n'ont pas la personnalité morale : ce sont des services de l'État. C'est l'État qui agit par eux, et c'est contre l'État (représenté par le chef du gouvernement ou le ministre concerné) que l'on agit en justice.

1.4 La centralisation

Définition — Centralisation : mode d'organisation dans lequel toutes les décisions administratives sont prises par l'État, qui est la seule personne publique, et appliquées sur l'ensemble du territoire par des agents qui lui sont hiérarchiquement subordonnés.

Elle repose sur le pouvoir hiérarchique : le supérieur peut donner des ordres et des instructions à son subordonné, annuler ou réformer ses décisions, et exercer sur lui un pouvoir disciplinaire. Elle présente deux formes :

• la concentration : toutes les décisions sont prises au sommet, dans la capitale ;
• la déconcentration : le pouvoir de décision est confié à des agents de l'État placés sur le territoire (walis, gouverneurs, directeurs régionaux), qui restent soumis à l'autorité hiérarchique du pouvoir central.

La formule célèbre d'Odilon Barrot résume la déconcentration : « C'est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche. »

Avantages de la centralisation : unité de l'État, égalité des citoyens devant le service public, cohérence des politiques. Inconvénients : lenteur, éloignement des décisions, encombrement du sommet, méconnaissance des réalités locales. La déconcentration y remédie en partie (chapitre 3).

1.5 La décentralisation

Définition — Décentralisation : mode d'organisation dans lequel l'État confie des compétences à des personnes morales distinctes de lui, dotées d'une autonomie de décision et administrées par des organes qui leur sont propres, sous un contrôle de l'État qui n'est pas hiérarchique.

On distingue :

• la décentralisation territoriale : elle bénéficie aux collectivités territoriales, qui gèrent les affaires d'une portion du territoire et sont administrées par des conseils élus (chapitres 4 et 5) ;
• la décentralisation technique (ou fonctionnelle) : elle bénéficie aux établissements publics, chargés d'un service déterminé (chapitre 6).

Trois éléments caractérisent la décentralisation territoriale : la reconnaissance d'affaires locales distinctes des affaires nationales ; la personnalité morale et l'autonomie financière de la collectivité ; l'élection de ses organes. Le contrôle de l'État n'est pas un pouvoir hiérarchique : c'est un contrôle administratif (autrefois appelé tutelle), qui ne s'exerce que dans les cas prévus par la loi et principalement par la voie du juge (chapitre 4).

1.6 Le choix marocain : un État unitaire décentralisé

L'article 1 de la Constitution de 2011 dispose que l'organisation territoriale du Royaume est décentralisée et fondée sur une régionalisation avancée. Le Maroc reste un État unitaire : il n'existe qu'un seul centre de pouvoir politique, une seule Constitution, un seul Parlement, et les collectivités territoriales exercent des compétences administratives, non législatives. La régionalisation n'est pas un fédéralisme. Le plan d'autonomie proposé en 2007 pour les provinces du Sud envisage cependant un statut particulier, avec des institutions régionales propres, dans le cadre de la souveraineté du Royaume.

1.7 Méthode : qualifier une structure administrative

1. A-t-elle la personnalité morale ? Sinon, c'est un service de l'État.
2. Si oui, est-ce l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public ?
3. Ses dirigeants sont-ils nommés et soumis au pouvoir hiérarchique (déconcentration) ou élus / dotés d'un statut d'autonomie (décentralisation) ?
4. Quel contrôle l'État exerce-t-il : hiérarchique ou administratif ?

Les pièges à éviter

• Confondre déconcentration (agents de l'État sur le territoire) et décentralisation (personnes morales autonomes).
• Croire qu'un ministère ou une wilaya a la personnalité morale.
• Assimiler régionalisation avancée et fédéralisme : le Maroc reste un État unitaire.
• Parler de « tutelle » comme d'un pouvoir hiérarchique : le contrôle administratif est limité par la loi.
• Oublier les établissements publics, forme de décentralisation technique.