L'administration déconcentrée

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• décrire les circonscriptions administratives de l'État ;
• présenter le statut et les attributions des walis et des gouverneurs (article 145 de la Constitution) ;
• identifier les agents d'autorité : pachas, caïds, chefs de cercle, khalifas, chioukh et moqaddemine ;
• expliquer les apports de la charte nationale de la déconcentration administrative (2018) ;
• analyser les rapports entre administration déconcentrée et collectivités territoriales.

3.1 Les circonscriptions administratives de l'État

Définition — Circonscription administrative : division du territoire dans laquelle s'exerce l'action d'un agent de l'État. Elle n'a pas de personnalité morale : c'est un simple cadre géographique d'action de l'État.

Les circonscriptions de l'administration territoriale (ministère de l'Intérieur) se superposent aux collectivités territoriales, mais ne se confondent pas avec elles :

Les grandes villes (Casablanca, Rabat, Fès, Marrakech, Tanger, Salé) sont divisées en préfectures d'arrondissements et en arrondissements.

3.2 Les walis et les gouverneurs

Statut. Walis et gouverneurs sont nommés par dahir, en Conseil des ministres, sur proposition du chef du gouvernement et à l'initiative du ministre de l'Intérieur (article 49 de la Constitution). Ils relèvent du ministère de l'Intérieur et sont soumis à son pouvoir hiérarchique ; ils peuvent être mutés ou relevés de leurs fonctions à tout moment.

Attributions (article 145 de la Constitution). Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central. Au nom du gouvernement :

• ils assurent l'application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales ;
• ils exercent le contrôle administratif sur les collectivités territoriales ;
• ils assistent les présidents des collectivités territoriales, notamment les présidents des conseils régionaux, dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement ;
• sous l'autorité des ministres concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l'administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement.

Les autres missions du gouverneur, tirées des textes : maintien de l'ordre public et de la sécurité (police administrative générale) ; supervision des agents d'autorité ; rôle dans les élections ; présidence de commissions provinciales (urbanisme, investissement, développement humain, à travers les comités provinciaux de l'Initiative nationale pour le développement humain, INDH, lancée en 2005).

Le wali de région est le gouverneur de la préfecture ou de la province du chef-lieu de la région ; il coordonne l'action des gouverneurs de la région et constitue l'interlocuteur de l'État pour le conseil régional. Il préside aussi des structures régionales importantes, comme les centres régionaux d'investissement (CRI), réformés par la loi 47-18 (2019).

3.3 Les agents d'autorité et les auxiliaires

• Les chefs de cercle, pachas, caïds et khalifas sont des agents d'autorité du ministère de l'Intérieur, formés notamment à l'Institut royal de l'administration territoriale de Kénitra. Ils exercent des pouvoirs de police administrative, délivrent certains documents administratifs, contrôlent l'occupation du domaine public, suivent la vie locale et rendent compte au gouverneur.
• Les chioukh et moqaddemine sont des auxiliaires d'autorité : relais de proximité entre l'administration et la population, ils fournissent informations et attestations administratives et signalent les problèmes du quartier ou du douar.

Ce réseau territorial dense est une caractéristique de l'administration marocaine : il assure la présence de l'État dans tout le territoire, y compris en milieu rural.

3.4 Les services extérieurs des ministères

Chaque ministère dispose de services déconcentrés (ou services extérieurs) : directions régionales et provinciales de l'éducation (académies régionales d'éducation et de formation, qui sont des établissements publics), de la santé, de l'agriculture, de l'équipement, des finances (trésoreries, directions régionales des impôts). Leurs responsables sont nommés par le ministre et soumis à son autorité hiérarchique.

Historiquement, la déconcentration est restée faible au Maroc : beaucoup de décisions remontaient à Rabat, les services extérieurs avaient peu de pouvoirs propres et peu de moyens, et chaque ministère agissait de manière cloisonnée. Or une régionalisation avancée suppose, face aux régions élues, des interlocuteurs de l'État capables de décider sur place.

3.5 La charte nationale de la déconcentration administrative (2018)

Le décret 2-17-618 du 26 décembre 2018 portant charte nationale de la déconcentration administrative vise à accompagner la régionalisation avancée. Ses principales orientations :

• la région, espace privilégié de la déconcentration : elle devient l'échelon pivot de l'action des services de l'État ;
• le transfert de compétences et de moyens de l'administration centrale vers les services déconcentrés, selon un schéma directeur propre à chaque ministère, l'administration centrale se recentrant sur la conception, l'orientation, l'évaluation et le contrôle ;
• la création de représentations administratives régionales, communes ou sectorielles, pour regrouper des services et mutualiser les moyens ;
• le rôle de coordination du wali de région, qui veille à la cohérence de l'action des services déconcentrés et à leur convergence avec les programmes des collectivités territoriales ;
• la délégation de pouvoirs et de signature aux responsables régionaux, ainsi que la déconcentration des crédits budgétaires ;
• la création d'une commission interministérielle de la déconcentration administrative, présidée par le chef du gouvernement.

La charte est complétée par la réforme des centres régionaux d'investissement (loi 47-18), qui deviennent des établissements publics chargés d'accompagner les investisseurs et de présider des commissions régionales unifiées d'investissement capables de délivrer rapidement les autorisations.

3.6 Déconcentration et décentralisation : une relation complémentaire

Les deux principes ne s'opposent pas : la décentralisation donne aux collectivités élues la gestion des affaires locales ; la déconcentration rapproche les décisions de l'État du terrain. Le gouverneur est à la fois contrôleur de la légalité des actes des collectivités et partenaire de leurs projets (article 145). La qualité du dialogue entre le wali et le président du conseil régional conditionne souvent la réussite des programmes de développement (contrats-programmes État-régions, plans de développement régional).

Des critiques persistent : poids du ministère de l'Intérieur, chevauchement des compétences, lenteur des transferts de moyens. Le Nouveau modèle de développement (rapport de la commission spéciale, 2021) a recommandé d'approfondir la déconcentration et de clarifier les responsabilités.

3.7 Méthode : traiter une question sur la déconcentration

1. Identifier l'autorité en cause : wali, gouverneur, agent d'autorité, service extérieur.
2. Préciser son statut (nomination, appartenance à l'État, soumission hiérarchique).
3. Déterminer la compétence exercée et son fondement (article 145, texte sectoriel, délégation).
4. Distinguer la décision prise au nom de l'État de celle d'une collectivité territoriale.
5. Situer la question dans la réforme de 2018 (charte) et la régionalisation avancée.

Les pièges à éviter

• Confondre la circonscription administrative (sans personnalité morale) et la collectivité territoriale (personne morale).
• Confondre le wali (représentant de l'État) et le président du conseil régional (élu).
• Croire que le gouverneur dirige la commune : il exerce un contrôle administratif et assiste son président, il ne l'administre pas.
• Oublier que les services extérieurs restent soumis au pouvoir hiérarchique de leur ministre.
• Ignorer la charte de 2018 et le rôle pivot de la région.