La décentralisation territoriale : cadre et principes
Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :
- retracer l'évolution de la décentralisation au Maroc depuis 1960 ;
- présenter le cadre constitutionnel des collectivités territoriales (articles 135 à 146) ;
- expliquer les principes de libre administration, de subsidiarité, de coopération et de solidarité ;
- décrire le contrôle administratif exercé par l'État ;
- distinguer contrôle de légalité et contrôle d'opportunité.
4.1 L'évolution de la décentralisation au Maroc
La décentralisation marocaine s'est construite par étapes :
| Date | Étape |
|---|---|
| 1960 | Dahir du 23 juin 1960 relatif à l'organisation communale : création des communes urbaines et rurales, premières élections communales |
| 1963 | Dahir sur les préfectures et provinces et leurs assemblées |
| 1976 | Charte communale du 30 septembre 1976 : transfert de compétences importantes au président du conseil communal (auparavant au représentant de l'État) |
| 1992-1997 | La Constitution de 1992 fait de la région une collectivité locale ; loi 47-96 sur l'organisation de la région (1997), 16 régions |
| 2002 | Charte communale (loi 78-00) : unité de la ville pour les grandes agglomérations (Casablanca, Rabat, Fès…), arrondissements |
| 2010 | Rapport de la Commission consultative de la régionalisation (CCR) |
| 2011 | Constitution : régionalisation avancée, titre IX consacré aux collectivités territoriales |
| 2015 | Lois organiques 111-14 (régions), 112-14 (préfectures et provinces), 113-14 (communes) ; nouveau découpage en 12 régions ; premières élections des conseils régionaux au suffrage universel direct |
Le passage de l'expression « collectivités locales » à « collectivités territoriales » en 2011 marque une ambition nouvelle : faire des collectivités, et d'abord de la région, de véritables acteurs du développement.
4.2 Le cadre constitutionnel
Le titre IX de la Constitution (« Des régions et des autres collectivités territoriales », articles 135 à 146) fixe les principes :
- article 135 : les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures et provinces et les communes. Ce sont des personnes morales de droit public, qui gèrent démocratiquement leurs affaires. Les conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct. D'autres collectivités peuvent être créées par la loi ;
- article 136 : l'organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité ; elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires ;
- article 137 : les régions et les autres collectivités contribuent à la mise en œuvre de la politique générale de l'État et à l'élaboration des politiques territoriales, à travers leurs représentants à la Chambre des conseillers ;
- article 138 : les présidents des conseils exécutent les délibérations et décisions de ces conseils ;
- article 139 : des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place ; les citoyens et les associations peuvent présenter des pétitions pour inscrire une question à l'ordre du jour du conseil ;
- article 140 : sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités ont des compétences propres, des compétences partagées avec l'État et des compétences transférables par celui-ci ; elles disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs attributions ;
- article 141 : elles disposent de ressources financières propres et de ressources affectées par l'État ; tout transfert de compétences s'accompagne d'un transfert des ressources correspondantes ;
- article 142 : un fonds de mise à niveau sociale des régions et un fonds de solidarité interrégionale sont créés ;
- article 143 : aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre ; la région occupe une place prééminente par rapport aux autres collectivités pour l'élaboration et le suivi des programmes de développement régional et des schémas régionaux d'aménagement du territoire ;
- article 145 : rôle des walis et gouverneurs (chapitre 3) ;
- article 146 : renvoi à une loi organique pour fixer les conditions de gestion, les compétences, le régime financier, le contrôle et les règles de gouvernance.
4.3 Les principes directeurs
1. La libre administration. Les collectivités gèrent elles-mêmes leurs affaires par des conseils élus, disposent d'un pouvoir de délibération et d'exécution (le président exécute les délibérations, article 138) et d'une autonomie financière. La libre administration n'est pas une indépendance : elle s'exerce dans le cadre des lois et sous le contrôle de l'État.
2. La subsidiarité. Une compétence doit être exercée par l'échelon le plus proche du citoyen capable de l'assumer efficacement. Les lois organiques de 2015 répartissent les compétences en trois catégories (article 140) :
| Catégorie | Définition | Exemple |
|---|---|---|
| Compétences propres | Attribuées à la collectivité, qu'elle exerce seule dans le cadre de la loi | Région : développement économique régional, formation professionnelle ; commune : collecte des déchets ménagers |
| Compétences partagées | Exercées conjointement avec l'État, par voie contractuelle | Développement de l'économie sociale, protection de l'environnement |
| Compétences transférables | Transférées par l'État à la collectivité, progressivement, avec les ressources correspondantes | Infrastructures et équipements d'intérêt régional |
3. La coopération et la solidarité. Les collectivités peuvent coopérer entre elles (groupements de collectivités, établissements de coopération intercommunale, sociétés de développement local) et avec des partenaires étrangers (coopération décentralisée, dans le respect des engagements internationaux du Royaume). La solidarité se traduit par la péréquation financière et les fonds de l'article 142.
4. La démocratie participative. Instances consultatives auprès des conseils (équité, égalité des chances et approche genre ; jeunesse ; acteurs économiques auprès de la région) et droit de pétition des citoyens et des associations (loi organique 44-14 sur les pétitions adressées aux pouvoirs publics, et dispositions des lois organiques de 2015 pour les collectivités).
5. La bonne gouvernance : égalité d'accès aux services, continuité, transparence, reddition des comptes, évaluation (articles 154 et suivants de la Constitution).
4.4 Le contrôle administratif de l'État
La décentralisation n'exclut pas un contrôle de l'État, garant de l'unité nationale et du respect de la loi. Les lois organiques de 2015 ont substitué au terme de « tutelle » celui de contrôle administratif et en ont modifié l'esprit : l'État vérifie surtout la légalité des actes, et les conflits sont tranchés par le juge administratif.
Le contrôle sur les actes :
- les délibérations et décisions sont transmises au représentant de l'État (wali pour la région, gouverneur pour la préfecture, la province et la commune), dans des délais fixés par la loi ;
- le représentant de l'État peut faire opposition à une délibération qu'il estime illégale ou contraire à la loi organique et demander une nouvelle délibération ; si le conseil maintient sa position, il saisit le tribunal administratif, seul compétent pour annuler l'acte ; en cas d'urgence, il peut demander au juge des référés la suspension de l'acte ;
- certaines délibérations importantes, limitativement énumérées, ne sont exécutoires qu'après visa : le budget, les décisions ayant une incidence financière importante (emprunts, garanties), la gestion déléguée des services publics, les programmes de développement. Le visa vérifie notamment l'équilibre et la sincérité du budget.
Le contrôle sur les organes :
- un membre d'un conseil qui commet des actes illégaux portant atteinte à la déontologie ou aux intérêts de la collectivité peut faire l'objet, après demande d'explication, d'une procédure de révocation prononcée par le tribunal administratif, saisi par le représentant de l'État ;
- le conseil lui-même peut être suspendu ou dissous dans les cas et selon la procédure strictement fixés par la loi organique (par exemple, lorsque son fonctionnement est durablement bloqué) ;
- le président peut être poursuivi devant la juridiction financière en matière de discipline budgétaire.
Le contrôle financier est assuré par les cours régionales des comptes (contrôle de la gestion et jugement des comptes), le comptable public (contrôle de la régularité des dépenses) et l'Inspection générale de l'administration territoriale et l'Inspection générale des finances (audits).
4.5 Contrôle de légalité et contrôle d'opportunité
Définition — Contrôle de légalité : vérification de la conformité d'un acte aux règles de droit (compétence, forme, procédure, respect de la loi), sans appréciation de son opportunité.
Définition — Contrôle d'opportunité : appréciation de l'utilité ou de l'opportunité d'une décision ; il caractérise le pouvoir hiérarchique.
Dans l'esprit de la libre administration, le contrôle de l'État sur les collectivités doit être principalement un contrôle de légalité, exercé sous l'arbitrage du juge. Le visa de certains actes conserve toutefois une part d'appréciation (équilibre budgétaire, cohérence avec les politiques de l'État), ce qui nourrit le débat sur la réalité de l'autonomie locale.
4.6 Méthode : analyser un litige entre l'État et une collectivité
- Identifier l'acte et la collectivité concernés (région, préfecture ou province, commune).
- Vérifier la compétence de la collectivité (propre, partagée, transférée) selon la loi organique.
- Déterminer le type de contrôle applicable : simple transmission, opposition et saisine du juge, visa préalable.
- Distinguer légalité et opportunité.
- Indiquer le juge compétent (tribunal administratif) et les voies d'urgence.
Les pièges à éviter
- Parler de « collectivités locales » pour la période postérieure à 2011 : on dit « collectivités territoriales ».
- Affirmer que le gouverneur peut annuler lui-même une délibération : depuis 2015, c'est le tribunal administratif qui annule.
- Confondre compétences propres, partagées et transférables.
- Oublier que la région occupe une place prééminente sans exercer de tutelle sur les autres collectivités (article 143).
- Croire que la libre administration signifie l'indépendance : les collectivités restent soumises à la loi et au contrôle.
Exercice 1 — Le conseil communal et le gouverneur
Le conseil communal d'une commune de la province de Taroudant adopte : a) une délibération accordant à une entreprise appartenant au frère du président la gestion du marché hebdomadaire, sans appel à la concurrence ; b) son budget annuel ; c) une délibération décidant de rebaptiser une rue au nom d'un ancien résistant de la région.
- Quel contrôle s'applique à chacune de ces délibérations ?
- Que peut faire le gouverneur à l'égard de la délibération a) ? Et à l'égard du président ?
- Le gouverneur peut-il refuser la délibération c) au motif qu'il préfère un autre nom ?
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1. Les contrôles. a) La gestion déléguée d'un service public fait partie des actes soumis à un contrôle renforcé (visa) et, en toute hypothèse, au contrôle de légalité. b) Le budget n'est exécutoire qu'après le visa du gouverneur, qui vérifie notamment son équilibre et la couverture des dépenses obligatoires. c) La dénomination des voies publiques relève des compétences propres de la commune ; la délibération est transmise au gouverneur et soumise au seul contrôle de légalité.
2. La délibération a). Attribuer la gestion d'un service public sans mise en concurrence à une entreprise liée au président méconnaît les règles de passation et les règles de conflit d'intérêts des lois organiques. Le gouverneur peut refuser son visa, faire opposition et, à défaut de nouvelle délibération conforme, saisir le tribunal administratif pour en obtenir l'annulation (avec une demande de suspension en urgence). Quant au président, ses agissements peuvent justifier une demande d'explications puis la saisine du tribunal administratif en vue de sa révocation ; des poursuites devant la cour régionale des comptes, voire pénales, sont aussi envisageables.
3. La délibération c). Non. Le choix du nom est une question d'opportunité, qui relève de la libre administration de la commune (article 136). Le gouverneur ne peut s'y opposer que pour un motif de légalité (par exemple si la procédure n'a pas été respectée ou si la dénomination portait atteinte à l'ordre public ou aux constantes de la Nation). Il ne peut pas substituer son appréciation à celle du conseil élu.
Exercice 2 — Quelle catégorie de compétence ?
Classez selon la logique des lois organiques de 2015 : 1) la collecte des déchets ménagers par la commune ; 2) l'élaboration du schéma régional d'aménagement du territoire par la région ; 3) un programme de lutte contre l'analphabétisme mené conjointement par l'État et une région ; 4) une compétence de l'État confiée progressivement à la région avec les moyens correspondants.
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- Compétence propre de la commune (service de proximité). 2) Compétence propre de la région. 3) Compétence partagée, exercée par voie contractuelle. 4) Compétence transférable : le transfert doit s'accompagner des ressources correspondantes (article 141).
Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé
Proposez un plan pour le sujet : « La libre administration des collectivités territoriales au Maroc ».
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Introduction : définition ; consécration à l'article 136 de la Constitution et dans les lois organiques de 2015 ; problématique : la libre administration est-elle effective ? I. Un principe solidement consacré — A. Des fondements constitutionnels : personnalité morale, conseils élus au suffrage direct, président exécutif, pouvoir réglementaire, subsidiarité. B. Un contrôle modernisé : passage de la tutelle au contrôle administratif, annulation par le juge, révocation par le juge. II. Un principe encore limité — A. Des limites juridiques : visa de certains actes, place des walis et gouverneurs, dépendance aux transferts de l'État. B. Des limites pratiques : ressources propres faibles, capacités humaines inégales, lenteur des transferts de compétences. Conclusion : une libre administration réelle mais encore en construction, dont l'effectivité dépend des moyens financiers et humains des collectivités.
L'essentiel — Cadre et principes
- Étapes : dahir communal de 1960, charte communale de 1976, région collectivité en 1992 (loi 47-96 en 1997), charte de 2002 (unité de la ville), Constitution de 2011, lois organiques de 2015 (111-14, 112-14, 113-14), 12 régions.
- Article 135 : régions, préfectures et provinces, communes ; personnes morales de droit public ; conseils régionaux et communaux élus au suffrage universel direct.
- Article 136 : libre administration, coopération, solidarité, participation.
- Article 138 : le président exécute les délibérations ; article 139 : pétitions et concertation.
- Article 140 : subsidiarité ; compétences propres, partagées, transférables ; pouvoir réglementaire local.
- Article 141 : ressources propres et transférées ; article 142 : fonds de mise à niveau sociale et de solidarité interrégionale ; article 143 : pas de tutelle entre collectivités, prééminence de la région.
- Contrôle administratif (ex-tutelle) : transmission, opposition, nouvelle délibération, annulation par le tribunal administratif ; visa pour certains actes (budget, emprunts, gestion déléguée).
- Contrôle sur les organes : révocation d'un membre et suspension ou dissolution du conseil dans les cas prévus par la loi, par le juge ou selon la procédure légale.
- Contrôle de légalité (principe) / contrôle d'opportunité (propre au pouvoir hiérarchique) ; contrôle financier des cours régionales des comptes.