Chapitre 6 · Droit S2 · Tronc commun

Les établissements et entreprises publics

L'organisation administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir l'établissement public et en dégager les caractères ;

distinguer établissements publics administratifs et à caractère industriel et commercial ;

présenter les entreprises publiques, sociétés d'État et sociétés d'économie mixte ;

décrire la tutelle et le contrôle financier de l'État ;

expliquer la réforme du secteur public engagée par la loi-cadre 50-21.

6.1 La notion d'établissement public

Définition — Établissement public : personne morale de droit public, dotée de l'autonomie administrative et financière, créée pour gérer un service public déterminé, sous le contrôle d'une collectivité publique de rattachement (l'État ou une collectivité territoriale).

L'établissement public est l'instrument de la décentralisation technique (chapitre 1). Il présente quatre caractères :

la personnalité morale de droit public : il a un patrimoine, un budget et du personnel propres, conclut des contrats et agit en justice en son nom ;
l'autonomie administrative et financière : il est administré par ses propres organes, généralement un conseil d'administration (où siègent des représentants de l'État) et un directeur général nommé, et dispose d'un budget distinct de celui de l'État ;
le principe de spécialité : il ne peut exercer que les missions que son texte institutif lui confie ; il ne peut pas s'en écarter, même pour une activité utile ;
le rattachement à une collectivité publique, qui exerce sur lui une tutelle.

La création. La Constitution (article 71) range dans le domaine de la loi la création des établissements publics. Chaque établissement est donc créé par une loi (ou un dahir portant loi pour les plus anciens), qui fixe ses missions, ses organes et ses ressources. Les collectivités territoriales peuvent créer des établissements de coopération et des agences dans le cadre des lois organiques.

Exemples : universités (loi 01-00 portant organisation de l'enseignement supérieur), centres hospitaliers universitaires, Office national de l'électricité et de l'eau potable (ONEE), Office national des chemins de fer (ONCF), Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), Caisse de dépôt et de gestion (CDG, créée en 1959), Agence nationale de la conservation foncière, du cadastre et de la cartographie (ANCFCC), Office national de sécurité sanitaire des produits alimentaires (ONSSA), agences urbaines, académies régionales d'éducation et de formation, centres régionaux d'investissement.

6.2 Les catégories d'établissements publics

Catégorie	Activité	Régime juridique dominant	Exemples
Établissement public administratif (EPA)	Mission administrative, sociale, culturelle ou scientifique, financée surtout par des subventions	Droit public (agents publics, actes administratifs, comptabilité publique)	Universités, agences urbaines, académies régionales
Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)	Production de biens ou de services marchands, financée surtout par les redevances des usagers	Droit privé pour les relations avec les usagers et une grande partie du personnel, droit public pour l'organisation et les prérogatives	ONCF, ONEE, offices portuaires

La distinction a des conséquences pratiques : le juge compétent (juge administratif ou juge ordinaire pour les litiges avec les usagers d'un service industriel et commercial), le statut du personnel, le régime comptable et fiscal.

6.3 Les entreprises publiques

Définition — Entreprise publique : entreprise, le plus souvent constituée sous forme de société commerciale, dont l'État ou d'autres personnes publiques détiennent tout ou partie du capital et exercent le contrôle.

On distingue :

les sociétés d'État : sociétés anonymes dont le capital est détenu entièrement par l'État ou par des personnes publiques. Plusieurs offices ont été transformés en sociétés anonymes pour gagner en souplesse et pouvoir s'ouvrir à des partenaires : l'Office chérifien des phosphates est devenu OCP SA en 2008 ; Royal Air Maroc, Barid Al-Maghrib (Poste Maroc) et l'Agence spéciale Tanger Méditerranée sont aussi des sociétés anonymes à capitaux publics ;
les filiales publiques : sociétés dont le capital est détenu majoritairement par une entreprise ou un établissement public (filiales de la CDG, d'OCP) ;
les sociétés d'économie mixte : sociétés associant capitaux publics et privés ;
les sociétés de développement local et régional, créées par les collectivités territoriales.

Les entreprises publiques sont soumises principalement au droit privé (droit des sociétés : loi 17-95 sur les sociétés anonymes ; droit du travail ; droit commercial), mais l'État y conserve un rôle d'actionnaire et de contrôle.

Le Maroc compte plusieurs centaines d'établissements et entreprises publics (EEP), qui réalisent une part importante de l'investissement public et jouent un rôle central dans les grandes stratégies sectorielles (énergie, eau, ports, phosphates, transport ferroviaire).

6.4 La tutelle et les contrôles

La tutelle administrative. Exercée par le ministère de rattachement (et le ministère des Finances), elle vise à vérifier que l'établissement respecte sa mission et les orientations de la politique publique. Elle s'exerce par :

la nomination des dirigeants (le directeur général des grands EEP stratégiques est nommé par le Roi en Conseil des ministres, article 49 de la Constitution ; les autres par le Conseil de gouvernement ou par décret) ;
la représentation de l'État au conseil d'administration ;
l'approbation de certains actes (budget, emprunts, statut du personnel, tarifs) ;
les contrats-programmes entre l'État et l'établissement, qui fixent des objectifs et des moyens sur plusieurs années.

La tutelle ne peut s'exercer que dans les cas et selon les formes prévus par les textes : elle n'est pas un pouvoir hiérarchique.

Le contrôle financier. La loi 69-00 relative au contrôle financier de l'État sur les entreprises publiques et autres organismes (2003) organise trois formes de contrôle selon l'importance et l'autonomie de l'organisme :

le contrôle préalable, exercé par un contrôleur d'État qui vise les actes avant leur exécution ;
le contrôle d'accompagnement, plus léger, centré sur l'information et l'analyse de la gestion ;
le contrôle contractuel, fondé sur des contrats-programmes et un suivi des objectifs.

S'y ajoutent l'audit externe, le contrôle de la Cour des comptes (contrôle de la gestion et discipline budgétaire et financière), les inspections ministérielles et le contrôle parlementaire (commissions, questions, rapports annexés à la loi de finances sur les EEP).

6.5 La réforme du secteur public : loi-cadre 50-21 et ANGSPE

Les rapports de la Cour des comptes et la commission sur le Nouveau modèle de développement (2021) ont relevé les faiblesses du secteur public : multiplicité des organismes, chevauchement des missions, dépendance financière à l'égard du budget de l'État, gouvernance inégale. Le discours du Trône de 2020 a appelé à une réforme profonde.

La loi-cadre 50-21 relative à la réforme des établissements et entreprises publics (2021) fixe les orientations :

restructurer le portefeuille public : dissolution, fusion ou regroupement d'établissements aux missions proches ; transformation d'établissements marchands en sociétés anonymes ;
améliorer la gouvernance : conseils d'administration resserrés, administrateurs indépendants, comités d'audit, transparence ;
séparer les fonctions de l'État : régulateur, stratège, actionnaire ;
mieux maîtriser les finances et la performance (contrats-programmes, indicateurs).

L'Agence nationale de gestion stratégique des participations de l'État et de suivi des performances des établissements et entreprises publics (ANGSPE), créée par la loi 82-20 (2021), assure la fonction d'État actionnaire : elle gère les participations de l'État dans les entreprises publiques marchandes, définit une politique actionnariale et suit leur performance.

Par ailleurs, le Fonds Mohammed VI pour l'investissement (loi 76-20, 2020) a été créé pour soutenir l'investissement productif, notamment par des partenariats avec le secteur privé.

6.6 Méthode : qualifier un organisme public

Personnalité morale ? Si non : service de l'État.
Droit public ou droit privé ? Personne morale de droit public (établissement public) ou société commerciale (entreprise publique) ?
Si établissement public : activité administrative (EPA) ou industrielle et commerciale (EPIC) ?
Si société : capital entièrement public (société d'État), majoritairement public (filiale), mixte ?
Quel contrôle ? Tutelle, contrôle financier (loi 69-00), Cour des comptes, ANGSPE.

Les pièges à éviter

Confondre établissement public (personne morale de droit public) et entreprise publique (souvent société de droit privé).
Oublier le principe de spécialité : un établissement public ne peut pas sortir de sa mission.
Croire que la tutelle est un pouvoir hiérarchique : elle est limitée aux cas prévus par les textes.
Penser qu'un EPIC est soumis entièrement au droit privé : son organisation reste de droit public.
Ignorer les réformes récentes (loi-cadre 50-21, loi 82-20).

Exercice 1 — L'office et la société

L'office public « Office national des marchés de gros » (fictif, pour l'exercice), créé par la loi, gère les marchés de gros de fruits et légumes de plusieurs villes et se finance par les redevances payées par les commerçants. Son conseil d'administration décide d'ouvrir une chaîne de supermarchés.

Qualifiez cet office.
Peut-il ouvrir des supermarchés ?
Le gouvernement envisage de le transformer en société anonyme détenue à 100 % par l'État. Quelles conséquences ?
Quels contrôles l'État exercera-t-il sur la nouvelle société ?

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1. Qualification. L'office est une personne morale de droit public créée par la loi pour gérer un service public déterminé : c'est un établissement public. Son activité (gestion de marchés, financée par des redevances d'usagers) est de nature industrielle et commerciale : c'est un EPIC.

2. Les supermarchés. Non, sauf modification de la loi. En vertu du principe de spécialité, l'office ne peut exercer que les missions prévues par son texte institutif (gestion de marchés de gros). L'ouverture de supermarchés est une activité différente ; la délibération du conseil d'administration serait illégale et pourrait être annulée. Au surplus, l'organe de tutelle refuserait d'approuver une telle décision.

3. La transformation en société anonyme. L'organisme deviendrait une société d'État, soumise principalement au droit privé : loi 17-95 sur les sociétés anonymes pour son organisation (conseil d'administration, assemblée générale des actionnaires), droit du travail pour son personnel, droit commercial pour ses relations. Elle gagnerait en souplesse de gestion et pourrait plus facilement nouer des partenariats ou ouvrir son capital. La transformation, prévue par les orientations de la loi-cadre 50-21, exige une loi, puisque l'établissement a été créé par la loi.

4. Les contrôles. L'État reste actionnaire unique : ses participations seraient gérées par l'ANGSPE (loi 82-20), qui suit la performance et définit la politique actionnariale. La société resterait soumise au contrôle financier de l'État (loi 69-00, selon la forme adaptée), au contrôle de la Cour des comptes et à l'audit externe obligatoire pour les sociétés anonymes (commissaire aux comptes).

Exercice 2 — EPA, EPIC ou société ?

Qualifiez : 1) une université publique ; 2) l'ONCF ; 3) OCP SA ; 4) une agence urbaine ; 5) une société créée par une région avec des partenaires privés pour gérer une zone industrielle.

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EPA (enseignement, financement essentiellement public). 2) EPIC (transport ferroviaire financé par les usagers). 3) Société anonyme à capitaux publics majoritaires (entreprise publique), issue de la transformation de l'Office chérifien des phosphates en 2008. 4) EPA (mission d'urbanisme). 5) Société de développement régional, société d'économie mixte de droit privé.

Exercice 3 — Le principe de spécialité

Une université publique souhaite créer une filiale commerciale pour vendre des services d'expertise aux entreprises. À quelles conditions est-ce possible ?

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En vertu du principe de spécialité, l'université ne peut agir que dans le cadre des missions prévues par la loi 01-00. Cette loi lui permet de fournir des prestations de services, de valoriser ses recherches et de créer des sociétés filiales ou de prendre des participations, dans les conditions qu'elle fixe. L'opération est donc possible si elle se rattache à ses missions (formation continue, recherche, valorisation, expertise), si elle est approuvée par ses organes (conseil d'université) et si les autorisations de tutelle et de contrôle financier requises sont obtenues. Une activité sans lien avec ces missions serait illégale.

L'essentiel — Établissements et entreprises publics

Établissement public : personne morale de droit public, autonomie administrative et financière, service déterminé, rattachement à une collectivité.
Caractères : personnalité morale, autonomie (conseil d'administration, directeur général), spécialité, tutelle.
Création par la loi (article 71 de la Constitution).
EPA (mission administrative, droit public) / EPIC (activité marchande, droit privé dominant pour les usagers et le personnel).
Exemples : universités (loi 01-00), ONEE, ONCF, CNSS, CDG (1959), ANCFCC, ONSSA, agences urbaines.
Entreprises publiques : sociétés d'État (OCP SA depuis 2008, RAM), filiales publiques, sociétés d'économie mixte, sociétés de développement local ; droit privé (loi 17-95).
Tutelle : nominations (article 49 pour les EEP stratégiques), représentation au conseil, approbation de certains actes, contrats-programmes ; pas un pouvoir hiérarchique.
Contrôle financier : loi 69-00 (2003) — préalable, d'accompagnement, contractuel ; Cour des comptes ; contrôle parlementaire.
Réforme : loi-cadre 50-21 (2021) — restructuration, gouvernance, séparation des rôles de l'État ; ANGSPE (loi 82-20) : État actionnaire ; Fonds Mohammed VI pour l'investissement (loi 76-20).