Chapitre 6 · Droit S4 · Tronc commun

Les contentieux spéciaux : fiscal, électoral, fonction publique, expropriation, finances publiques

Contentieux administratif

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

décrire les étapes du contentieux fiscal, de la réclamation au tribunal administratif ;

présenter le contentieux électoral et la répartition entre juge administratif et Cour constitutionnelle ;

expliquer le contentieux de la fonction publique et des pensions ;

présenter la phase judiciaire de l'expropriation ;

décrire le contentieux financier devant les juridictions financières.

6.1 Le contentieux fiscal

Le contentieux fiscal (المنازعات الجبائية) oppose le contribuable à l'administration fiscale à propos de l'assiette (base et calcul de l'impôt) ou du recouvrement de l'impôt. Il relève de la pleine juridiction du tribunal administratif, après une phase administrative organisée par le Code général des impôts (CGI). Le calcul des impôts eux-mêmes a été étudié dans le cours de Fiscalité des entreprises ; on présente ici la procédure.

La phase administrative :

la procédure de rectification : à la suite d'un contrôle, l'administration notifie au contribuable les rectifications envisagées ; celui-ci peut répondre dans un délai de trente jours ;
les commissions de recours fiscal : en cas de désaccord, le litige est porté devant la commission locale de taxation (CLT) ou, selon les cas, directement devant la Commission nationale de recours fiscal (CNRF), organismes paritaires comprenant des représentants de l'administration et des contribuables, présidés par un magistrat ou un membre désigné ;
la réclamation : pour les impositions établies hors de la procédure de rectification (erreur de calcul, double imposition), le contribuable adresse une réclamation à l'administration dans un délai fixé par le CGI (en principe dans les six mois suivant celui de la mise en recouvrement) ; l'administration statue, et son silence vaut rejet.

La phase judiciaire : les décisions des commissions et les décisions de l'administration sur les réclamations peuvent être contestées devant le tribunal administratif dans un délai de soixante jours à compter de leur notification, selon les règles du CGI. Le juge exerce un contrôle complet : il peut réduire ou annuler l'imposition, ordonner une expertise comptable. L'exception de recours parallèle interdit d'utiliser la voie de l'excès de pouvoir contre l'avis d'imposition (chapitre 3).

Le contentieux du recouvrement : la loi 15-97 formant Code de recouvrement des créances publiques organise les poursuites (avis, commandement, saisie, vente) ; le contribuable peut contester la régularité des poursuites, notamment devant le juge administratif, et demander le sursis au paiement en fournissant des garanties.

6.2 Le contentieux électoral

Le contentieux électoral (المنازعات الانتخابية) porte sur la régularité des opérations électorales. Il est réparti entre plusieurs juges :

Les élections législatives (Chambre des représentants et Chambre des conseillers) relèvent de la Cour constitutionnelle (article 132 de la Constitution), saisie par les candidats et les électeurs dans un délai bref après la proclamation des résultats.

Les élections territoriales (communes, préfectures et provinces, régions) et les élections des chambres professionnelles relèvent des tribunaux administratifs (article 8 de la loi 41-90), selon les règles des lois organiques et de la loi organique 59-11 relative à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales :

le recours est formé par les électeurs, les candidats ou l'autorité administrative ;
les délais sont très courts (quelques jours après la proclamation des résultats) ;
le juge statue rapidement, dans un délai fixé par la loi ;
l'appel est porté devant la cour administrative d'appel, également dans des délais brefs ;
la procédure est souvent dispensée du ministère d'avocat et des taxes.

Les listes électorales : les contestations relatives aux inscriptions sur les listes électorales relèvent de procédures particulières prévues par la loi relative aux listes électorales (recours contre les décisions des commissions administratives), selon une procédure accélérée et gratuite.

Les pouvoirs du juge : le juge électoral exerce une pleine juridiction : il peut annuler l'élection en tout ou en partie, rectifier les résultats et proclamer élu le candidat qui a réellement obtenu la majorité. Il n'annule que si les irrégularités (fraude, pressions, propagande irrégulière, inéligibilité) ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin ou à modifier son résultat, compte tenu de l'écart de voix.

6.3 Le contentieux de la fonction publique et des pensions

La fonction publique : les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires et agents de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics relèvent du tribunal administratif (article 8 de la loi 41-90) : nomination, titularisation, avancement, notation, mutation, sanctions disciplinaires, rémunération, cessation de fonctions. Selon la nature de la demande :

la contestation d'une décision (sanction, mutation, refus de promotion) se fait par la voie de l'excès de pouvoir ;
la demande de paiement de rémunérations, d'indemnités ou de dommages-intérêts se fait par la voie de la pleine juridiction. Les règles de fond (statut général de la fonction publique de 1958, discipline) ont été vues au S3 (L'action administrative, chapitre 7).

Les pensions : les litiges relatifs aux pensions de retraite et au capital-décès des agents publics (régime des pensions civiles et militaires géré par la Caisse marocaine des retraites) relèvent du tribunal administratif par la voie de la pleine juridiction. Le juge peut reconnaître le droit à pension, en fixer le montant et condamner la caisse au paiement des arrérages. Les pensions du secteur privé (CNSS) et du régime collectif (RCAR) suivent d'autres règles, notamment devant le juge judiciaire pour la CNSS.

6.4 Le contentieux de l'expropriation

La loi 7-81 relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à l'occupation temporaire organise une procédure en deux phases (L'action administrative, S3, chapitre 7) :

La phase administrative : déclaration d'utilité publique par décret, enquête administrative, acte de cessibilité désignant les immeubles, tentative d'accord amiable sur le prix, fixation d'une indemnité provisionnelle par une commission administrative.

La phase judiciaire devant le tribunal administratif du lieu de situation de l'immeuble :

la prise de possession : en cas d'urgence, l'expropriant peut demander au juge des référés l'autorisation de prendre possession de l'immeuble moyennant la consignation de l'indemnité provisionnelle ; le juge ne peut refuser que pour une irrégularité de procédure ;
le transfert de propriété : le tribunal prononce le transfert de la propriété au profit de l'expropriant et fixe l'indemnité définitive ;
l'indemnité est fixée selon la valeur de l'immeuble au jour de la décision prononçant l'expropriation, sans tenir compte de la plus-value résultant du projet ; elle couvre le préjudice direct, matériel et certain, et non les préjudices éventuels ;
l'exproprié peut contester le montant par voie d'appel et de cassation.

La contestation de la légalité de la déclaration d'utilité publique ou de l'acte de cessibilité se fait par la voie de l'excès de pouvoir, dans le délai de soixante jours. Le juge applique la théorie du bilan (chapitre 4).

L'emprise irrégulière et la voie de fait : lorsque l'administration occupe un terrain privé sans procédure d'expropriation (construction d'une école ou d'une route sur un terrain non exproprié), la jurisprudence administrative marocaine reconnaît au propriétaire le droit d'obtenir une indemnité couvrant la valeur du terrain et le préjudice de jouissance ; l'ouvrage public construit n'est en principe pas démoli. Ce contentieux, très abondant, illustre les difficultés de respect des procédures par certaines administrations et collectivités.

6.5 Le contentieux financier devant les juridictions financières

Les juridictions financières (la Cour des comptes et les cours régionales des comptes, articles 147 à 150 de la Constitution, loi 62-99 formant Code des juridictions financières) exercent des attributions juridictionnelles qui constituent le contentieux financier. Leur rôle de contrôle de la gestion publique a été présenté au S3 (Finances publiques, chapitre 7) ; on étudie ici les procédures juridictionnelles.

Le jugement des comptes des comptables publics :

les comptables publics (trésoriers, percepteurs) doivent produire chaque année leurs comptes à la juridiction financière ;
la juridiction vérifie la régularité des recettes et des dépenses ; si elle constate un déficit (manquant en caisse, dépense payée irrégulièrement, recette non recouvrée par négligence), elle met le comptable en débet : il doit rembourser personnellement la somme sur ses deniers ;
si les comptes sont réguliers, elle rend un arrêt de décharge (et de quitus) ;
le comptable peut demander une remise gracieuse au ministre des Finances dans certains cas.

La discipline budgétaire et financière :

elle s'applique aux ordonnateurs, aux contrôleurs et aux comptables qui commettent des infractions aux règles d'exécution des recettes et des dépenses (engagement de dépenses sans crédit, violation des règles des marchés publics, avantages injustifiés, fausses certifications) ;
la juridiction prononce des amendes, dont le montant est plafonné en fonction de la rémunération de l'intéressé, et peut ordonner le remboursement des sommes correspondant au préjudice ;
les ministres et certaines autorités politiques en sont exclus dans les conditions prévues par la loi.

La procédure : la juridiction est saisie, selon les cas, par le procureur général du Roi près la Cour des comptes, sur la base des rapports de contrôle ou de plaintes des autorités. La procédure est écrite et contradictoire : l'intéressé est informé des griefs et présente sa défense, assisté éventuellement d'un avocat.

Les voies de recours : les arrêts des cours régionales des comptes sont susceptibles d'appel devant la Cour des comptes ; les arrêts définitifs de la Cour des comptes peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant la Cour de cassation et d'une demande de révision dans certains cas.

La transmission pénale : lorsque les faits révèlent une infraction pénale (détournement, corruption, faux), le procureur général du Roi près la Cour des comptes transmet le dossier au président du ministère public en vue de poursuites devant les juridictions pénales (chambres des crimes financiers). La sanction financière n'exclut pas la sanction pénale.

6.6 Méthode : traiter un cas de contentieux spécial

Identifier le contentieux : fiscal, électoral, fonction publique, pensions, expropriation, financier.
Vérifier la phase préalable obligatoire (réclamation fiscale, commissions) et les délais spéciaux (électoral).
Déterminer le juge : tribunal administratif, Cour constitutionnelle (élections législatives), juridictions financières.
Choisir la voie : pleine juridiction ou excès de pouvoir (en tenant compte du recours parallèle).
Déterminer les pouvoirs du juge et les voies de recours.

Les pièges à éviter

Saisir directement le tribunal administratif en matière fiscale sans passer par la phase administrative prévue par le CGI.
Porter les élections législatives devant le tribunal administratif : elles relèvent de la Cour constitutionnelle.
Croire que le juge électoral annule pour toute irrégularité : il faut une atteinte à la sincérité du scrutin.
Confondre le jugement des comptes (comptables, débet) et la discipline budgétaire et financière (ordonnateurs, amendes).
Oublier que l'occupation d'un terrain sans expropriation ouvre droit à indemnité devant le juge administratif.

Exercice 1 — Trois dossiers

La société Atlas Logistique a fait l'objet d'un contrôle fiscal ; l'administration a rectifié son résultat imposable. La société, en désaccord, veut saisir immédiatement le tribunal administratif par un recours pour excès de pouvoir.
Aux élections communales de Sefrou, la liste de M. Alami a été battue de 12 voix ; il établit que 40 électeurs non inscrits ont voté dans un bureau.
Le percepteur de la commune de Khénifra a payé une facture de 300 000 dirhams sans les justificatifs exigés ; le président de la commune avait engagé cette dépense au profit d'une entreprise appartenant à son frère, sans mise en concurrence.

Indiquez pour chaque dossier la procédure et le juge.

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1. Le contrôle fiscal. Le recours pour excès de pouvoir est irrecevable : le CGI organise un contentieux de pleine juridiction (exception de recours parallèle). La société doit d'abord suivre la phase administrative : répondre à la notification de rectification dans le délai de trente jours, puis porter le désaccord devant la commission locale de taxation ou la Commission nationale de recours fiscal. Elle pourra ensuite contester la décision de la commission et l'imposition devant le tribunal administratif dans le délai de soixante jours suivant la notification, en demandant le dégrèvement et, le cas échéant, une expertise comptable.

2. L'élection communale. Le contentieux des élections communales relève du tribunal administratif (article 8 de la loi 41-90 et loi organique 59-11). M. Alami doit agir dans le délai très bref prévu par la loi après la proclamation des résultats. Le vote de 40 électeurs non inscrits est une irrégularité grave ; l'écart étant de 12 voix, inférieur au nombre de votes irréguliers, l'irrégularité a pu modifier le résultat : le juge annulera vraisemblablement l'élection, voire rectifiera les résultats s'il peut déterminer le sens des votes irréguliers. Appel possible devant la cour administrative d'appel.

3. La dépense irrégulière. Deux procédures devant la cour régionale des comptes :

pour le percepteur, comptable public, le jugement des comptes : il a payé une dépense sans les justificatifs requis ; il peut être mis en débet de 300 000 dirhams ;
pour le président de la commune, ordonnateur, la discipline budgétaire et financière : engagement d'une dépense sans mise en concurrence et procurant un avantage injustifié à un proche ; il encourt une amende et le remboursement du préjudice. Les arrêts peuvent faire l'objet d'un appel devant la Cour des comptes puis d'un pourvoi en cassation. Les faits pouvant constituer des infractions pénales (prise illégale d'intérêts, dilapidation de deniers publics), le procureur général du Roi près la Cour des comptes peut transmettre le dossier au président du ministère public en vue de poursuites pénales.

Exercice 2 — Quel juge ?

Contestation de l'élection d'un député ; 2) contestation de l'élection du président d'un conseil régional ; 3) contestation du montant d'une pension de retraite d'un ancien enseignant ; 4) mise en débet d'un trésorier ; 5) contestation de l'indemnité d'expropriation d'un terrain agricole.

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Cour constitutionnelle. 2) Tribunal administratif. 3) Tribunal administratif, pleine juridiction. 4) Cour des comptes ou cour régionale des comptes, jugement des comptes. 5) Tribunal administratif du lieu de l'immeuble, puis appel.

Exercice 3 — L'école construite sans expropriation

Une commune a construit une école sur une partie du terrain de M. Kassimi, sans aucune procédure d'expropriation. M. Kassimi peut-il obtenir la démolition de l'école ? Que peut-il demander ?

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La commune a commis une emprise irrégulière, voire une voie de fait. La jurisprudence n'ordonne en principe pas la démolition d'un ouvrage public affecté à l'intérêt général. M. Kassimi peut saisir le tribunal administratif d'un recours de pleine juridiction pour obtenir une indemnité correspondant à la valeur du terrain occupé et au préjudice de privation de jouissance depuis l'occupation, souvent fixée après expertise ; la régularisation du transfert de propriété peut ensuite être opérée.

L'essentiel — Contentieux spéciaux

Fiscal : pleine juridiction après une phase administrative (rectification, réponse en trente jours, commission locale de taxation, CNRF, réclamation) ; puis tribunal administratif dans les soixante jours ; recours parallèle ; recouvrement : loi 15-97.
Électoral : législatives → Cour constitutionnelle (article 132) ; territoriales et chambres professionnelles → tribunal administratif (loi organique 59-11) ; délais très courts, dispense d'avocat ; annulation ou rectification si la sincérité du scrutin est atteinte.
Fonction publique : situation individuelle des agents au tribunal administratif ; décision → excès de pouvoir ; sommes → pleine juridiction.
Choix de la voie : excès de pouvoir pour attaquer une décision, pleine juridiction pour obtenir une somme ; exception de recours parallèle en matière fiscale et de pensions.
Pensions des agents publics (Caisse marocaine des retraites) : pleine juridiction au tribunal administratif.
Expropriation (loi 7-81) : phase administrative (déclaration d'utilité publique, cessibilité, accord amiable) ; phase judiciaire : prise de possession en urgence, transfert et indemnité définitive (valeur au jour de la décision, préjudice direct, matériel, certain) ; légalité de la DUP par l'excès de pouvoir ; emprise irrégulière → indemnité.
Financier (loi 62-99) : jugement des comptes des comptables (débet ou décharge) ; discipline budgétaire et financière des ordonnateurs, contrôleurs, comptables (amendes, remboursement).
Procédure écrite et contradictoire, saisine par le procureur général du Roi près la Cour des comptes ; appel des cours régionales devant la Cour des comptes ; cassation ; transmission pénale au président du ministère public.