Le contentieux administratif : notion, sources et répartition des compétences

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• définir le contentieux administratif et le distinguer des recours non juridictionnels ;
• présenter les sources et l'évolution historique du contentieux administratif marocain ;
• classer les recours contentieux (excès de pouvoir, pleine juridiction) ;
• appliquer les critères de répartition des compétences entre juge administratif et juge judiciaire ;
• régler une question de compétence dans un cas pratique.

1.1 La notion de contentieux administratif

Le contentieux administratif (المنازعات الإدارية) désigne l'ensemble des litiges nés de l'activité de l'administration et soumis à un juge, ainsi que les règles qui régissent ces litiges : compétence des juridictions, procédure, pouvoirs du juge, effets et exécution des jugements.

Il est la sanction du principe de légalité étudié au S3 (L'action administrative, chapitre 1) : sans juge capable d'annuler une décision illégale ou de condamner l'administration à réparer un dommage, la soumission de l'administration au droit resterait théorique. L'article 118 de la Constitution le dit clairement : tout acte juridique, de nature réglementaire ou individuelle, pris en matière administrative, peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative compétente.

Le contentieux et les recours non juridictionnels : avant de saisir le juge, l'administré peut adresser un recours administratif à l'administration :

• le recours gracieux, adressé à l'auteur de la décision ;
• le recours hiérarchique, adressé au supérieur de l'auteur ;
• la réclamation auprès d'institutions de médiation comme le Médiateur (article 162 de la Constitution), qui n'a pas de pouvoir de décision contraignant. Ces recours sont en principe facultatifs, sauf textes contraires (en matière fiscale notamment), mais ils peuvent prolonger le délai du recours contentieux (chapitre 3).

1.2 L'évolution historique

Le protectorat : le dahir du 12 août 1913 sur l'organisation judiciaire (article 8) interdisait aux tribunaux d'annuler les actes de l'administration ; ils pouvaient seulement accorder des indemnités dans des actions en responsabilité contre l'État. L'administration échappait ainsi à tout contrôle de légalité.

La Cour suprême de 1957 : sa chambre administrative a reçu compétence pour connaître, en premier et dernier ressort, des recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives. C'est la naissance du contentieux de l'annulation au Maroc. Le contentieux de pleine juridiction restait aux tribunaux ordinaires, avec des chambres administratives (réforme de 1974).

Les tribunaux administratifs (1993-1994) : après le discours royal du 8 mai 1990 sur l'État de droit, la loi 41-90 a créé des tribunaux administratifs, installés en 1994, compétents en premier ressort pour l'excès de pouvoir et la pleine juridiction.

Les cours administratives d'appel (2006) : la loi 80-03 a créé les cours administratives d'appel de Rabat et de Marrakech, consacrant le double degré de juridiction.

La Constitution de 2011 consacre le droit au recours (article 118), l'exécution des jugements (article 126) et évoque une « plus haute juridiction administrative » (article 114). La loi 38-15 sur l'organisation judiciaire (2022) permet la création de sections administratives au sein des tribunaux de première instance. L'organisation des juridictions administratives a été présentée dans le cours d'Organisation judiciaire (S4, chapitre 4) ; ce cours étudie les recours et la procédure.

1.3 Les sources du contentieux administratif

• La Constitution : articles 118 (droit au recours), 120 (procès équitable), 126 (exécution).
• La loi 41-90 instituant les tribunaux administratifs : compétence (article 8), procédure (articles 3 et suivants), excès de pouvoir (articles 20 à 25), sursis à exécution (article 24).
• La loi 80-03 instituant les cours administratives d'appel.
• Le Code de procédure civile, applicable devant les juridictions administratives sauf dispositions contraires (article 7 de la loi 41-90).
• Les textes spéciaux : Code général des impôts, lois électorales, loi 7-81 sur l'expropriation, statut général de la fonction publique, Code des juridictions financières (loi 62-99).
• La jurisprudence : elle joue un rôle essentiel, car les textes sont brefs ; la chambre administrative de la Cour de cassation et les juridictions administratives ont dégagé de nombreuses règles (notion d'acte administratif, moyens d'annulation, responsabilité sans faute). L'influence de la jurisprudence du Conseil d'État français est importante, mais les juges marocains ont développé des solutions propres.

1.4 La classification des recours

La doctrine classique distingue, selon les pouvoirs du juge :

Le contentieux de l'annulation (قضاء الإلغاء), dont le recours pour excès de pouvoir (الطعن بالإلغاء بسبب تجاوز السلطة) est l'instrument principal : le requérant demande au juge d'annuler une décision administrative illégale. Le juge ne peut qu'annuler ou rejeter ; il ne peut pas réformer la décision ni condamner l'administration à payer. C'est un contentieux objectif : il porte sur la légalité de l'acte, non sur un droit subjectif du requérant.

Le contentieux de pleine juridiction (القضاء الشامل) : le juge dispose de pouvoirs étendus : il peut annuler, réformer, condamner l'administration à payer une somme, statuer sur les droits des parties. Il comprend le contentieux de la responsabilité, le contentieux des contrats, le contentieux fiscal, une partie du contentieux électoral, le contentieux des pensions. C'est un contentieux subjectif : le requérant fait valoir un droit personnel.

Le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation de légalité : le juge administratif peut être saisi, sur renvoi d'une autre juridiction, pour apprécier la légalité d'un acte administratif (article 44 de la loi 41-90) ou en interpréter le sens.

Le contentieux répressif : poursuites contre les atteintes au domaine public (contraventions de voirie), largement absorbées par d'autres juridictions.

1.5 La répartition des compétences

Le droit marocain repose sur une unité de l'ordre judiciaire avec des juridictions administratives spécialisées. Il faut donc déterminer, pour chaque litige, si le juge administratif ou le juge judiciaire est compétent.

Le principe : la compétence d'attribution de l'article 8 de la loi 41-90. Les tribunaux administratifs sont compétents pour :

• les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions des autorités administratives ;
• les litiges relatifs aux contrats administratifs ;
• les actions en réparation des dommages causés par les actes ou les activités des personnes publiques, à l'exception des dommages causés sur la voie publique par un véhicule quelconque appartenant à une personne publique ;
• les litiges relatifs aux pensions et au capital-décès des agents de l'État, des collectivités et des établissements publics ;
• l'application de la législation relative aux élections ;
• le contentieux fiscal et le recouvrement des créances du Trésor ;
• l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
• les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires et agents publics ;
• le contrôle de la légalité des actes administratifs sur renvoi (article 44).

Le critère organique et le critère matériel : en principe, le litige doit concerner une personne publique (État, collectivité territoriale, établissement public) agissant dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique ou de la gestion d'un service public. Les litiges qui concernent la gestion privée de l'administration (par exemple les relations d'un service public industriel et commercial avec ses usagers, ou la gestion du domaine privé) relèvent souvent du juge judiciaire.

Les exceptions au profit du juge judiciaire :

• les accidents causés par des véhicules administratifs (article 8) ;
• certains litiges relatifs aux entreprises publiques et aux SPIC ;
• les litiges relatifs aux atteintes à la propriété privée dans certains cas de voie de fait (la jurisprudence admet aussi la compétence du juge administratif pour réparer l'emprise irrégulière) ;
• les contrats de droit privé de l'administration.

Les actes exclus de tout recours : les actes de gouvernement (relations avec le Parlement, relations internationales) et, selon une jurisprudence ancienne de la Cour suprême, les dahirs du Roi agissant en qualité de Commandeur des croyants (arrêt Abdelhamid Ronda, 1960, et arrêt Société Propriété agricole Abdelaziz, 1970) échappent au contrôle du juge administratif. Cette jurisprudence est discutée depuis 2011 au regard de l'article 118.

1.6 La procédure de règlement des questions de compétence

L'incompétence matérielle est d'ordre public devant les juridictions administratives : elle peut être soulevée par les parties à tout moment et relevée d'office par le juge (article 12 de la loi 41-90). Lorsqu'une exception d'incompétence est soulevée, le tribunal doit statuer par un jugement séparé (article 13), susceptible de recours rapide devant la juridiction supérieure, qui statue dans un délai bref. Cette règle évite qu'un procès entier soit annulé pour incompétence après des années de procédure.

1.7 Méthode : déterminer le juge compétent

1. Identifier les parties : une personne publique est-elle en cause ?
2. Qualifier l'objet du litige : décision unilatérale, contrat, dommage, impôt, élection, fonction publique, pension.
3. Confronter avec l'article 8 de la loi 41-90 et les textes spéciaux.
4. Vérifier les exceptions : véhicule, gestion privée, contrat de droit privé, SPIC.
5. Vérifier l'absence d'immunité juridictionnelle (acte de gouvernement).
6. Conclure : tribunal administratif (ou section administrative), sinon juridiction judiciaire.

Les pièges à éviter

• Confondre le recours administratif (gracieux, hiérarchique) et le recours contentieux devant le juge.
• Croire que le juge de l'excès de pouvoir peut condamner l'administration à payer : il ne peut qu'annuler.
• Envoyer devant le tribunal administratif les accidents causés par un véhicule administratif : ils relèvent du juge judiciaire.
• Oublier que l'incompétence matérielle est d'ordre public et donne lieu à un jugement séparé.
• Présenter la Cour suprême de 1957 comme un tribunal administratif : elle avait une chambre administrative.