Le contentieux de pleine juridiction : responsabilité et contrats

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• présenter le fondement de la responsabilité administrative (articles 79 et 80 du DOC) ;
• distinguer faute de service et faute personnelle ;
• expliquer les cas de responsabilité sans faute ;
• décrire les conditions de la réparation et l'action récursoire ;
• présenter le contentieux des contrats administratifs.

5.1 Le recours de pleine juridiction

Le recours de pleine juridiction (دعوى القضاء الشامل) permet au juge administratif de statuer sur les droits subjectifs du requérant : il peut condamner l'administration à payer une somme d'argent, réformer une décision, reconnaître un droit, constater la nullité d'un contrat. À la différence du recours pour excès de pouvoir, il n'est pas soumis au délai de soixante jours de l'article 23, mais aux règles de prescription de droit commun ou des textes spéciaux, et il exige la démonstration d'un droit lésé.

Il comprend principalement le contentieux de la responsabilité et le contentieux contractuel, ainsi que les contentieux spéciaux étudiés au chapitre 6 (fiscal, électoral, pensions).

5.2 Le fondement de la responsabilité administrative

Le droit marocain se distingue du droit français : la responsabilité de l'administration repose sur un texte, le Dahir des obligations et des contrats :

L'article 79 du DOC : l'État et les municipalités (aujourd'hui les collectivités territoriales) sont responsables des dommages causés directement par le fonctionnement de leurs administrations et par les fautes de service de leurs agents.

L'article 80 du DOC : les agents de l'État et des municipalités sont personnellement responsables des dommages causés par leur dol ou par des fautes lourdes dans l'exercice de leurs fonctions. L'État ne peut être poursuivi à raison de ces dommages qu'en cas d'insolvabilité des fonctionnaires responsables.

La formule de l'article 79, « fonctionnement de leurs administrations », a permis à la jurisprudence de dégager à la fois une responsabilité pour faute et une responsabilité sans faute. La compétence appartient au tribunal administratif (article 8 de la loi 41-90), sauf pour les dommages causés par les véhicules (juge judiciaire).

5.3 La faute de service et la faute personnelle

La faute de service (الخطأ المرفقي) est la faute commise par l'agent dans l'exercice de ses fonctions, qui n'est pas détachable du service, ou la faute résultant de la mauvaise organisation ou du mauvais fonctionnement du service. Elle peut être :

• une faute anonyme : le service a mal fonctionné sans qu'on puisse identifier l'agent fautif (retard excessif, perte d'un dossier, défaut d'entretien d'un ouvrage public, défaut de surveillance dans un établissement scolaire ou pénitentiaire) ;
• une faute d'un agent identifié commise dans le service, avec les moyens du service, sans intention de nuire. Elle engage la responsabilité de l'administration, qui indemnise la victime.

La faute personnelle (الخطأ الشخصي) est la faute détachable du service :

• soit parce qu'elle est commise en dehors du service et sans lien avec lui ;
• soit parce qu'elle révèle une intention de nuire, un intérêt personnel ou une gravité exceptionnelle (faute lourde) : violences gratuites d'un agent, abus d'autorité grossier, malversations. Elle engage la responsabilité personnelle de l'agent (article 80 du DOC) devant le juge judiciaire.

Le cumul : lorsque la faute personnelle a été commise dans le service ou avec les moyens du service, la jurisprudence admet que la victime puisse aussi agir contre l'administration, ce qui la protège contre l'insolvabilité de l'agent. L'article 80 subordonne toutefois l'action contre l'État à l'insolvabilité du fonctionnaire en cas de dol ou de faute lourde ; la jurisprudence a assoupli cette exigence en retenant souvent une faute de service concomitante (défaut de surveillance de l'agent, mauvaise organisation).

L'action récursoire : l'administration qui a indemnisé la victime pour une faute personnelle de son agent peut se retourner contre lui pour obtenir le remboursement.

La faute simple et la faute lourde : pour certaines activités difficiles (police, services de secours, activités fiscales), la jurisprudence a longtemps exigé une faute lourde ; cette exigence tend à reculer au profit de la faute simple, notamment en matière médicale.

5.4 La responsabilité sans faute

Dans certains cas, l'administration est responsable même sans faute, sur le fondement du risque ou de l'égalité devant les charges publiques :

La responsabilité pour risque :

• les dommages causés par les ouvrages publics aux tiers (riverains d'une route, d'un barrage, d'une station d'épuration) ; pour les usagers, la jurisprudence exige souvent un défaut d'entretien normal, présumé ;
• les activités dangereuses (explosifs, armes à feu utilisées par la police, méthodes pénitentiaires libérales) ;
• les collaborateurs occasionnels du service public, blessés en apportant leur aide (sauvetage, assistance aux forces de l'ordre).

La responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques : lorsqu'une mesure légale, prise dans l'intérêt général, impose à une personne une charge anormale et spéciale :

• le refus de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'un jugement d'expulsion, pour éviter des troubles ;
• les dommages permanents de travaux publics (perte d'accès à un commerce pendant des travaux prolongés) ;
• les préjudices résultant de lois ou de décisions économiques, dans des cas exceptionnels. Le préjudice doit être anormal (d'une gravité dépassant les aléas normaux de la vie en société) et spécial (touchant un nombre limité de personnes).

L'article 21 de la Constitution, qui garantit à chacun la sécurité de sa personne et de ses biens, et l'article 40 (charges résultant des calamités nationales) sont parfois invoqués à l'appui de ces solutions.

5.5 La réparation

Les conditions : la victime doit prouver :

• un fait générateur imputable à l'administration (faute de service, ou fait engageant la responsabilité sans faute) ;
• un préjudice certain, direct et personnel : préjudice matériel (perte de biens, perte de revenus, frais médicaux), corporel, moral (souffrance, atteinte à la réputation) ;
• un lien de causalité entre le fait et le préjudice.

Les causes d'exonération : la force majeure (événement imprévisible, irrésistible et extérieur) exonère totalement l'administration ; la faute de la victime l'exonère totalement ou partiellement ; le fait d'un tiers peut l'exonérer partiellement en matière de responsabilité pour faute.

L'indemnité : le juge fixe une indemnité destinée à réparer intégralement le préjudice, évaluée au jour du jugement, souvent après expertise. Il peut accorder des intérêts légaux à compter de la demande.

La prescription : l'action en responsabilité est soumise à la prescription prévue par le DOC (cinq ans à compter de la connaissance du dommage et du responsable, avec un délai maximal à partir du fait dommageable, article 106 du DOC), sous réserve des textes particuliers.

5.6 Le contentieux des contrats administratifs

Les contrats administratifs (marchés publics, gestion déléguée, partenariats public-privé, concessions) ont été étudiés au S3 (L'action administrative, chapitre 6). Leur contentieux relève du juge du contrat, le tribunal administratif, dans le cadre de la pleine juridiction.

Les litiges entre les parties :

• les demandes de paiement du prix et des intérêts moratoires en cas de retard de paiement ;
• la contestation des pénalités de retard et des sanctions (mise en régie, résiliation aux torts du titulaire) ;
• les demandes d'indemnisation pour sujétions imprévues, fait du prince, imprévision ou modification unilatérale du contrat (droit à l'équilibre financier) ;
• la demande de résiliation ou de nullité du contrat.

Les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) prévoient en principe une phase de règlement amiable (réclamation préalable auprès du maître d'ouvrage, voire saisine d'une commission) avant le recours au juge.

Les recours des tiers : les candidats évincés et les tiers peuvent attaquer, par la voie de l'excès de pouvoir, les actes détachables du contrat (décision d'attribuer, délibération autorisant la signature) ; la réglementation des marchés publics (décret de 2023) organise aussi des réclamations des concurrents devant le maître d'ouvrage et devant la Commission nationale de la commande publique. Le référé précontractuel n'existe pas au Maroc sous la forme connue en France, mais le juge des référés peut ordonner des mesures conservatoires urgentes.

L'arbitrage : les contrats administratifs peuvent prévoir le recours à l'arbitrage, dans les conditions fixées par la loi 95-17, notamment pour les litiges patrimoniaux et les contrats internationaux.

5.7 Méthode : traiter un cas de responsabilité administrative

1. Vérifier la compétence : tribunal administratif, sauf véhicule ou faute personnelle détachable poursuivie contre l'agent.
2. Identifier le fait générateur : faute de service (anonyme ou d'un agent), faute personnelle, ou responsabilité sans faute (risque, égalité devant les charges publiques).
3. Qualifier la victime : tiers, usager, collaborateur occasionnel (le régime en dépend pour les ouvrages publics).
4. Établir le préjudice et le lien de causalité.
5. Rechercher les causes d'exonération.
6. Évaluer l'indemnité et envisager l'action récursoire de l'administration.

Les pièges à éviter

• Oublier que la responsabilité administrative au Maroc repose sur les articles 79 et 80 du DOC.
• Confondre faute de service (responsabilité de l'administration) et faute personnelle (responsabilité de l'agent, juge judiciaire).
• Exiger une faute dans les cas de responsabilité sans faute (dommages aux tiers par un ouvrage public).
• Oublier que le préjudice doit être anormal et spécial pour la rupture d'égalité devant les charges publiques.
• Appliquer le délai de soixante jours du recours pour excès de pouvoir à l'action en responsabilité.