Chapitre 3 · Droit S4 · Tronc commun

Le recours pour excès de pouvoir : conditions de recevabilité

Contentieux administratif

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir le recours pour excès de pouvoir et ses caractères ;

identifier les actes susceptibles de recours ;

apprécier l'intérêt et la qualité pour agir ;

calculer le délai de recours (article 23 de la loi 41-90) ;

appliquer l'exception du recours parallèle.

3.1 La notion et les caractères du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir (دعوى الإلغاء بسبب تجاوز السلطة) est le recours juridictionnel par lequel toute personne intéressée demande au juge administratif l'annulation d'une décision administrative pour illégalité. Il est l'instrument principal du contrôle de légalité.

Ses caractères :

un recours objectif : il est dirigé contre un acte, non contre une personne ; le juge examine la légalité de l'acte au regard des règles de droit, et non les droits subjectifs du requérant ;
un recours d'ordre public : il est ouvert même sans texte contre tout acte administratif ; le législateur ne peut pas l'exclure de manière générale, ce qui est aujourd'hui consacré par l'article 118 de la Constitution ; une clause d'un texte réglementaire excluant tout recours serait illégale ;
un recours d'annulation : le juge ne peut qu'annuler l'acte en tout ou en partie, ou rejeter la requête ; il ne peut ni réformer l'acte, ni substituer sa décision à celle de l'administration, ni condamner l'administration à une somme d'argent ;
un recours accessible : la procédure est relativement simple et les frais modiques, afin de permettre à tout administré de défendre la légalité.

Avant d'examiner le fond (les moyens d'annulation, chapitre 4), le juge vérifie la recevabilité du recours. Quatre conditions doivent être réunies : un acte attaquable, un requérant ayant intérêt, un délai respecté et l'absence de recours parallèle.

3.2 L'acte attaquable : une décision administrative faisant grief

Un acte administratif : le recours n'est recevable que contre une décision émanant d'une autorité administrative (État, collectivités territoriales, établissements publics, et dans certains cas organismes privés chargés d'un service public et usant de prérogatives de puissance publique). Sont exclus :

les actes législatifs (lois votées par le Parlement), dont le contrôle relève de la Cour constitutionnelle ;
les actes juridictionnels (jugements), qui relèvent des voies de recours judiciaires ;
les actes de gouvernement (relations avec le Parlement, relations internationales) ;
selon la jurisprudence traditionnelle, les dahirs royaux (arrêt Ronda, 1960) ;
les actes de droit privé de l'administration (gestion du domaine privé, contrats de droit privé).

Une décision exécutoire : l'acte doit être décisoire, c'est-à-dire modifier l'ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations. Ne sont pas attaquables :

les actes préparatoires (avis, propositions, projets), sauf s'ils produisent des effets propres ;
les mesures d'ordre intérieur (organisation interne du service, répartition des tâches), lorsqu'elles n'affectent pas la situation juridique des intéressés ;
les circulaires et instructions qui se bornent à interpréter les textes ; en revanche, une circulaire qui ajoute une règle nouvelle (circulaire réglementaire ou impérative) est attaquable ;
les simples informations, réponses ou mises en garde sans effet juridique ;
les actes confirmatifs d'une décision antérieure devenue définitive.

Une décision faisant grief : la décision doit affecter la situation du requérant. Une décision favorable ne fait pas grief à son destinataire, mais peut faire grief à un tiers (par exemple un permis de construire attaqué par le voisin).

La décision implicite de rejet : le silence gardé par l'administration pendant soixante jours sur une demande vaut décision implicite de rejet (article 23 de la loi 41-90), qui peut être attaquée. Cette règle empêche l'administration d'échapper au contrôle par son inertie.

3.3 L'intérêt et la qualité pour agir

La capacité : le requérant doit avoir la capacité d'ester en justice : majorité, ou représentation légale pour les mineurs et les incapables ; pour les personnes morales, la personnalité juridique et un représentant habilité.

L'intérêt pour agir (المصلحة) : le requérant doit justifier d'un intérêt personnel, direct et légitime à l'annulation de l'acte. La jurisprudence l'apprécie de manière libérale, car le recours pour excès de pouvoir sert aussi la légalité :

le destinataire d'une décision défavorable (refus, sanction, retrait) a évidemment intérêt ;
le fonctionnaire a intérêt à attaquer une nomination irrégulière qui affecte ses perspectives de carrière ;
le contribuable local a intérêt à attaquer une délibération communale ayant des conséquences financières ;
le voisin a intérêt à attaquer un permis de construire qui affecte son cadre de vie ;
l'usager d'un service public a intérêt à attaquer une décision qui modifie le fonctionnement du service ;
les associations et syndicats ont intérêt à agir pour la défense des intérêts collectifs qu'ils représentent selon leurs statuts, mais non pour défendre l'intérêt individuel d'un membre sans mandat.

L'intérêt doit être né et actuel (ou au moins certain) au moment de l'introduction du recours. Un simple intérêt de citoyen à la légalité ne suffit pas : le recours pour excès de pouvoir n'est pas une action populaire.

3.4 Le délai de recours (article 23)

Le principe : selon l'article 23 de la loi 41-90, le recours pour excès de pouvoir doit être introduit dans un délai de soixante jours à compter de la publication ou de la notification de la décision attaquée.

Le point de départ :

pour les actes réglementaires, la publication (Bulletin officiel, affichage, publication par les collectivités) ;
pour les actes individuels, la notification à l'intéressé ; à l'égard des tiers, la publication ou la connaissance acquise ;
la jurisprudence admet aussi la connaissance acquise : lorsque l'intéressé a eu une connaissance certaine et complète de la décision (par exemple s'il l'a citée dans une lettre ou l'a exécutée), le délai court à partir de cette date.

La prorogation par le recours administratif : l'intéressé peut, avant l'expiration du délai de soixante jours, adresser un recours gracieux à l'auteur de la décision ou un recours hiérarchique à son supérieur. Ce recours interrompt le délai :

si l'administration rejette expressément le recours administratif, un nouveau délai de soixante jours court à compter de la notification du rejet ;
si l'administration garde le silence pendant soixante jours, ce silence vaut rejet et un nouveau délai de soixante jours s'ouvre. Un seul recours administratif interrompt le délai ; des recours successifs ne permettent pas de le prolonger indéfiniment.

Les exceptions : le délai ne s'applique pas, selon la jurisprudence, aux actes inexistants (décisions gravement viciées, comme une décision prise par une autorité manifestement sans aucun pouvoir) ; il est remplacé par des délais plus courts dans certaines matières (élections). L'exception d'illégalité d'un acte réglementaire peut être soulevée à tout moment à l'occasion d'un recours contre un acte d'application.

Le délai est d'ordre public : le juge doit relever d'office la tardiveté ; une requête tardive est irrecevable, quelle que soit la gravité de l'illégalité.

3.5 L'exception du recours parallèle

La règle : selon l'article 23 (dernier alinéa) de la loi 41-90, le recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable lorsque l'intéressé dispose d'un recours ordinaire de pleine juridiction lui permettant d'obtenir le même résultat. C'est l'exception de recours parallèle (الدفع بالدعوى الموازية).

La justification : le recours pour excès de pouvoir est un recours subsidiaire ; lorsque la loi organise une autre voie de droit qui assure au requérant une satisfaction équivalente, celui-ci doit l'emprunter.

Les applications :

en matière fiscale : le contribuable qui conteste l'impôt doit utiliser le contentieux de pleine juridiction organisé par le Code général des impôts, et non le recours pour excès de pouvoir contre l'avis d'imposition ;
en matière de pensions : le contentieux des pensions relève de la pleine juridiction ;
en matière contractuelle : le cocontractant de l'administration doit en principe agir devant le juge du contrat, sauf pour les actes détachables du contrat (décision de conclure, délibération autorisant la signature), attaquables par la voie de l'excès de pouvoir.

Les limites : la jurisprudence interprète l'exception strictement : le recours parallèle doit procurer un résultat équivalent à l'annulation. Lorsque le recours de pleine juridiction ne permet qu'une indemnisation sans faire disparaître la décision, le recours pour excès de pouvoir reste recevable.

3.6 Méthode : vérifier la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir

L'acte : est-ce une décision administrative, exécutoire, faisant grief ? Décision explicite ou implicite (silence de soixante jours) ?
Le requérant : capacité, intérêt personnel, direct, né et actuel.
Le délai : soixante jours à compter de la publication, de la notification ou de la connaissance acquise ; prorogation par un recours administratif.
Le recours parallèle : existe-t-il un recours de pleine juridiction procurant le même résultat ?
Les formes : requête signée par avocat, décision jointe, juridiction compétente.

Les pièges à éviter

Attaquer une circulaire interprétative ou une mesure d'ordre intérieur : elles ne font pas grief.
Oublier que le silence de l'administration pendant soixante jours vaut décision implicite de rejet.
Croire que plusieurs recours gracieux successifs prolongent indéfiniment le délai : un seul interrompt le délai.
Utiliser le recours pour excès de pouvoir en matière fiscale : il existe un recours parallèle de pleine juridiction.
Confondre intérêt à agir et simple intérêt du citoyen à la légalité : le recours n'est pas une action populaire.

Exercice 1 — Les recours de l'Association des parents d'élèves

Le 2 janvier, le directeur provincial de l'Éducation nationale de Fès décide la fermeture de l'école primaire du douar Ouled Saïd et le transfert des élèves vers une école située à huit kilomètres. La décision est affichée le 5 janvier. L'Association des parents d'élèves de l'école adresse un recours gracieux au directeur le 20 février. Le directeur ne répond pas. L'association saisit le tribunal administratif le 15 juin.
M. Rachidi, parent d'élève non membre de l'association, veut aussi attaquer la décision ; il l'a appris par l'affichage.
Par ailleurs, le ministre adresse aux directeurs une circulaire rappelant les critères de regroupement des écoles fixés par un décret.

Les recours sont-ils recevables ?

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1. Le recours de l'association.

L'acte : la décision de fermeture est une décision administrative exécutoire qui fait grief aux élèves et à leurs parents : elle est attaquable.
L'intérêt : l'association défend, selon ses statuts, les intérêts collectifs des parents et des élèves de l'école : elle a intérêt à agir contre une décision qui affecte directement ces intérêts.
Le délai : la décision a été affichée le 5 janvier ; le délai de soixante jours expirait le 6 mars. Le recours gracieux du 20 février, formé dans le délai, l'a interrompu. Le directeur a gardé le silence pendant soixante jours, soit jusqu'au 21 avril : ce silence vaut rejet implicite. Un nouveau délai de soixante jours a couru à compter du 21 avril, jusqu'au 20 juin. Le recours du 15 juin est donc dans les délais.
Le recours parallèle : aucun recours de pleine juridiction ne permettrait d'obtenir l'annulation de la fermeture : l'exception ne joue pas. Le recours est recevable sous réserve d'être présenté par requête d'avocat devant le tribunal administratif de Fès.

2. Le recours de M. Rachidi. M. Rachidi a un intérêt personnel et direct en tant que parent d'un élève de l'école. Mais il n'a pas formé de recours gracieux : le délai de soixante jours a couru à son égard à compter de l'affichage du 5 janvier et a expiré le 6 mars. Le recours gracieux de l'association ne lui profite pas en principe. S'il agit maintenant, son recours est tardif et irrecevable. Il peut toutefois intervenir à l'appui du recours de l'association.

3. La circulaire. Une circulaire qui se borne à rappeler les critères fixés par un décret est une circulaire interprétative : elle ne fait pas grief et n'est pas attaquable. Si elle ajoutait des conditions nouvelles non prévues par le décret, elle serait réglementaire et pourrait être attaquée, voire annulée pour incompétence. L'association pourrait aussi invoquer l'illégalité du décret par voie d'exception à l'appui de son recours contre la décision de fermeture.

Exercice 2 — Calcul de délai

Une décision individuelle est notifiée le 1er mars. L'intéressé forme un recours gracieux le 15 avril ; l'administration le rejette expressément le 10 mai (notification le jour même). Jusqu'à quelle date peut-il saisir le tribunal ? Même question si l'administration n'avait jamais répondu.

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Le délai initial expirait le 30 avril (soixante jours à compter du 1er mars) : le recours gracieux du 15 avril est dans le délai et l'interrompt. Rejet exprès notifié le 10 mai : nouveau délai de soixante jours, jusqu'au 9 juillet. En cas de silence : rejet implicite au bout de soixante jours, soit le 14 juin ; nouveau délai de soixante jours, jusqu'au 13 août.

Exercice 3 — Attaquable ou non ?

Une note de service fixant les horaires d'ouverture d'un bureau ; 2) un avis de la commission paritaire préalable à une sanction ; 3) la décision de sanction elle-même ; 4) une circulaire ministérielle qui ajoute une condition d'âge non prévue par le décret ; 5) une lettre d'information rappelant aux usagers la date limite de dépôt des dossiers.

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Non : mesure d'ordre intérieur. 2) Non : acte préparatoire. 3) Oui : décision faisant grief. 4) Oui : circulaire réglementaire qui ajoute une règle. 5) Non : simple information.

L'essentiel — Recevabilité de l'excès de pouvoir

Recours objectif, d'ordre public (ouvert sans texte, article 118), d'annulation seulement, accessible.
Quatre conditions : acte attaquable, intérêt, délai, absence de recours parallèle.
Acte attaquable : décision d'une autorité administrative, exécutoire, faisant grief ; exclus : lois, jugements, actes de gouvernement, dahirs (Ronda), actes de droit privé, actes préparatoires, mesures d'ordre intérieur, circulaires interprétatives (≠ circulaires réglementaires), informations, actes confirmatifs.
Silence de soixante jours = décision implicite de rejet (article 23).
Intérêt personnel, direct, légitime, né et actuel ; appréciation libérale (destinataire, fonctionnaire, contribuable local, voisin, usager, associations pour l'intérêt collectif) ; pas d'action populaire.
Délai de soixante jours (article 23) : publication (actes réglementaires), notification (actes individuels), connaissance acquise.
Recours administratif dans le délai : interrompt ; nouveau délai de soixante jours après rejet exprès ou silence de soixante jours ; un seul recours interrompt.
Exceptions : actes inexistants ; exception d'illégalité d'un règlement à tout moment ; délai d'ordre public.
Recours parallèle (article 23) : irrecevabilité si un recours de pleine juridiction donne le même résultat (fiscal, pensions, contrats sauf actes détachables) ; interprétation stricte.