La procédure administrative contentieuse

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• présenter les caractères de la procédure devant les juridictions administratives ;
• décrire la saisine du tribunal et l'instruction de l'affaire ;
• expliquer le rôle du juge rapporteur et du commissaire royal de la loi et du droit ;
• présenter les procédures d'urgence : sursis à exécution et référé ;
• décrire les voies de recours contre les jugements administratifs.

2.1 Les caractères de la procédure

La procédure devant les juridictions administratives est régie par la loi 41-90 et, à titre supplétif, par le Code de procédure civile (article 7 de la loi 41-90). Elle présente plusieurs caractères originaux, liés à l'inégalité entre l'administration et l'administré :

Une procédure écrite : l'essentiel du débat se fait par mémoires échangés entre les parties. L'audience permet des observations orales, mais le juge statue principalement sur les écrits.

Une procédure inquisitoire : le juge dirige l'instruction. Il peut demander à l'administration de produire des documents, ordonner une expertise, une enquête ou une visite des lieux. Ce rôle actif compense le déséquilibre entre l'administré, qui a peu d'informations, et l'administration, qui détient le dossier.

Une procédure contradictoire : chaque partie doit pouvoir prendre connaissance des pièces et des arguments de l'autre et y répondre. Le contradictoire est une exigence du procès équitable (article 120 de la Constitution).

Une procédure non suspensive : en principe, l'introduction d'un recours ne suspend pas l'exécution de la décision administrative attaquée. Les décisions administratives bénéficient du privilège du préalable : elles sont exécutoires dès leur entrée en vigueur. Seul le juge peut ordonner le sursis à exécution (2.5).

2.2 La saisine du tribunal administratif

La requête (المقال) : le tribunal administratif est saisi par une requête écrite, signée par un avocat inscrit au tableau d'un barreau (article 3 de la loi 41-90). Le ministère d'avocat est obligatoire, sauf exceptions (l'État et les administrations peuvent être représentés par leurs agents ; certaines matières comme les élections ou les déclarations relatives aux pensions bénéficient de dispenses). La requête indique les noms et adresses des parties, l'objet de la demande, les faits et les moyens, et est accompagnée de la décision attaquée pour un recours pour excès de pouvoir.

L'assistance judiciaire peut être accordée au requérant sans ressources (Organisation judiciaire, S4, chapitre 7).

La compétence territoriale : en principe, le tribunal compétent est celui du domicile du défendeur (règle du CPC), mais la loi 41-90 prévoit des règles particulières : en matière d'excès de pouvoir, le tribunal du domicile du requérant ou celui du lieu où la décision a été prise ; certaines décisions relèvent du tribunal administratif de Rabat (actes réglementaires et individuels des autorités centrales, selon les articles 9 et 11 de la loi 41-90, modifiés par la loi 80-03) ; en matière de contrats, le lieu de conclusion ou d'exécution ; pour les immeubles, le lieu de situation.

Les taxes judiciaires : la requête donne lieu au paiement de taxes, sauf dispense (assistance judiciaire, certaines matières). Le recours pour excès de pouvoir est soumis à une taxe fixe modeste.

La représentation de l'administration : l'Agence judiciaire du Royaume (الوكالة القضائية للمملكة) représente l'État et défend ses intérêts devant les juridictions ; elle doit être mise en cause dans les actions dirigées contre l'État tendant à le déclarer débiteur. Les collectivités territoriales sont représentées par leurs présidents.

2.3 L'instruction de l'affaire

Le juge rapporteur (القاضي المقرر) : dès l'enregistrement de la requête, le président du tribunal désigne un juge rapporteur, qui dirige l'instruction :

• il notifie la requête au défendeur et lui fixe un délai pour répondre ;
• il organise l'échange des mémoires ;
• il peut ordonner toute mesure d'instruction : production de documents, expertise, enquête, audition ;
• il peut mettre en demeure une partie qui ne répond pas ; le silence de l'administration peut être interprété contre elle ;
• lorsqu'il estime l'affaire en état, il rend une ordonnance de dessaisissement et transmet le dossier au commissaire royal.

Le commissaire royal de la loi et du droit (المفوض الملكي للدفاع عن القانون والحق) : magistrat du tribunal désigné pour deux ans, il présente, en toute indépendance, ses conclusions écrites et orales sur les questions de fait et de droit soulevées par chaque affaire et sur la solution qui lui paraît devoir être retenue (article 6 de la loi 41-90). Il ne représente pas l'administration ni le ministère public ; il ne participe pas au délibéré. Ses conclusions sont très importantes pour la formation de la jurisprudence.

2.4 L'audience et le jugement

L'audience est publique, sauf exceptions. Le juge rapporteur présente l'affaire, les avocats peuvent présenter de brèves observations, puis le commissaire royal expose ses conclusions.

La formation de jugement : le tribunal administratif statue en formation collégiale de trois magistrats, dont un président (article 5 de la loi 41-90) ; certaines affaires (référé, certaines matières) relèvent d'un juge unique.

Le jugement : il est rendu au nom du Roi et en vertu de la loi (article 124 de la Constitution), motivé (article 125) et prononcé en audience publique. Il est notifié aux parties. Il peut annuler une décision, rejeter la requête, condamner l'administration à payer une somme, ordonner une expertise avant dire droit.

2.5 Les procédures d'urgence

Le sursis à exécution (إيقاف التنفيذ) : selon l'article 24 de la loi 41-90, le tribunal administratif peut, à la demande expresse du requérant, ordonner le sursis à l'exécution d'une décision administrative qui fait l'objet d'un recours en annulation. La jurisprudence exige deux conditions :

• l'existence de moyens sérieux de nature à justifier l'annulation ;
• le risque d'un préjudice difficilement réparable si la décision est exécutée (par exemple, la démolition d'un immeuble, l'expulsion d'un étudiant à la veille des examens, la fermeture d'un commerce). La demande de sursis est accessoire au recours principal : elle ne peut être formée sans recours au fond.

Le référé administratif (القضاء الاستعجالي) : le président du tribunal administratif statue en référé sur les demandes urgentes (article 19 de la loi 41-90), dans les conditions du CPC : urgence et absence d'atteinte au fond du droit. Il peut ordonner des mesures provisoires : constat, expertise, communication d'un document, cessation d'une voie de fait, mesures conservatoires dans un marché public. Il ne peut pas annuler une décision administrative ni paralyser l'exécution d'une décision sans recours au fond.

L'ordonnance sur requête : le président peut aussi rendre des ordonnances sur requête pour des mesures simples (constat d'urgence).

2.6 Les voies de recours

L'appel : les jugements des tribunaux administratifs sont susceptibles d'appel devant la cour administrative d'appel (loi 80-03), dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement (selon les règles du CPC, sauf texte spécial). L'appel a un effet dévolutif : la cour réexamine l'affaire en fait et en droit. Les jugements en matière d'élections et de compétence obéissent à des délais et procédures plus courts.

Le pourvoi en cassation : les arrêts des cours administratives d'appel peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant la chambre administrative de la Cour de cassation, pour violation de la loi, vice de procédure, incompétence, excès de pouvoir ou défaut de motifs (Organisation judiciaire, chapitre 5).

Les voies de rétractation : l'opposition contre les jugements par défaut, la tierce opposition d'une personne qui n'a pas été partie au procès et à laquelle le jugement fait grief, la rétractation (révision) dans les cas limitativement prévus par le CPC (fraude, faux, pièces décisives retenues).

2.7 Méthode : construire une requête en annulation

1. Identifier la décision attaquée et la joindre à la requête.
2. Vérifier la compétence matérielle et territoriale (chapitre 1).
3. Vérifier la recevabilité : intérêt, délai, nature de l'acte (chapitre 3).
4. Exposer les faits, puis les moyens d'annulation (chapitre 4), en commençant par l'incompétence et la forme.
5. Formuler les conclusions : annulation, et, si nécessaire, demande séparée de sursis à exécution (article 24).
6. Faire signer la requête par un avocat et payer les taxes.

Les pièges à éviter

• Croire que le recours suspend automatiquement l'exécution de la décision : il faut demander le sursis.
• Présenter le commissaire royal comme le représentant de l'administration ou comme un procureur : il est indépendant.
• Demander au juge des référés d'annuler une décision administrative : il ne peut prendre que des mesures provisoires.
• Oublier le ministère d'avocat obligatoire devant le tribunal administratif.
• Confondre appel (devant la cour administrative d'appel) et cassation (devant la chambre administrative de la Cour de cassation).