Chapitre 7 · Droit S4 · Tronc commun

L'exécution des décisions de la justice administrative

Contentieux administratif

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

expliquer l'obligation constitutionnelle d'exécuter les jugements (article 126) ;

présenter les obstacles à l'exécution contre l'administration ;

décrire les moyens dont dispose le justiciable : astreinte, saisie, responsabilité ;

présenter le régime issu de l'article 9 de la loi de finances 2020 ;

proposer une stratégie d'exécution dans un cas concret.

7.1 L'obligation d'exécuter

Un jugement qui n'est pas exécuté prive de toute portée le droit au recours. L'article 126 de la Constitution pose que les jugements définitifs s'imposent à tous et que les autorités publiques doivent apporter l'assistance nécessaire, lorsqu'elles en sont requises, pour l'exécution des jugements. L'article 124 rappelle que les jugements sont rendus et exécutés au nom du Roi.

L'administration est donc tenue d'exécuter les jugements rendus contre elle :

après une annulation pour excès de pouvoir, elle doit tirer les conséquences de l'annulation : réintégrer le fonctionnaire révoqué, reconstituer sa carrière, réexaminer la demande d'autorisation, ne pas reprendre une décision identique entachée du même vice ;
après une condamnation pécuniaire, elle doit payer la somme due, avec les intérêts ;
après un jugement de transfert de propriété en matière d'expropriation, elle doit consigner ou payer l'indemnité.

Le refus délibéré d'exécuter un jugement constitue une illégalité et une faute. Le discours royal à l'ouverture de la session parlementaire de 2016 a dénoncé le non-respect des jugements par l'administration, qualifié de comportement portant atteinte à la confiance des citoyens.

7.2 Les obstacles à l'exécution contre l'administration

L'exécution contre l'administration rencontre des difficultés spécifiques :

Le principe d'insaisissabilité des biens publics : les biens du domaine public sont inaliénables et insaisissables ; les biens et deniers publics sont affectés à l'intérêt général et à la continuité du service public. Le créancier ne peut pas, en principe, faire saisir et vendre les bâtiments ou le matériel d'un service public comme il le ferait contre un débiteur privé.

Les règles de la comptabilité publique : une dépense ne peut être payée que si elle est engagée, liquidée, ordonnancée et payée dans la limite des crédits budgétaires disponibles (Finances publiques, S3). L'administration invoque souvent l'absence de crédits pour retarder le paiement.

L'inertie ou la mauvaise volonté : certaines administrations et collectivités tardent à exécuter, attendent l'issue des voies de recours, ou reprennent une décision identique après l'annulation.

L'ampleur du stock : les jugements non exécutés contre l'État et surtout contre les collectivités territoriales représentent des sommes importantes, notamment en matière d'emprise irrégulière et d'expropriation (chapitre 6).

7.3 La procédure d'exécution

La formule exécutoire : le jugement définitif (ou assorti de l'exécution provisoire) est revêtu de la formule exécutoire et notifié à l'administration condamnée par le commissaire judiciaire ou le greffe.

La demande d'exécution : le bénéficiaire présente une demande d'exécution au juge chargé de l'exécution du tribunal administratif (ou au service d'exécution du tribunal). Un délai est accordé à l'administration pour s'exécuter volontairement.

Le procès-verbal de refus : si l'administration refuse ou s'abstient, le commissaire judiciaire dresse un procès-verbal de refus ou de carence, qui permet d'engager les moyens de contrainte.

L'intervention de l'autorité hiérarchique ou de tutelle : pour les collectivités territoriales, le ministère de l'Intérieur et les gouverneurs, autorités de contrôle, peuvent intervenir pour inciter la collectivité à inscrire les crédits nécessaires ; la loi organique relative aux collectivités prévoit l'inscription des dépenses obligatoires, parmi lesquelles figurent les dettes exigibles et les condamnations judiciaires.

7.4 L'astreinte

La notion : l'astreinte (الغرامة التهديدية) est une condamnation pécuniaire accessoire, fixée par jour de retard, destinée à contraindre le débiteur à exécuter une obligation de faire ou de ne pas faire. Elle est prévue par l'article 448 du Code de procédure civile.

L'application à l'administration : la question de savoir si le juge peut prononcer une astreinte contre une personne publique a longtemps été discutée. La jurisprudence des tribunaux administratifs, puis de la Cour de cassation, a admis dans de nombreuses décisions le prononcé d'une astreinte contre l'administration qui refuse d'exécuter une obligation de faire (réintégration, délivrance d'un document), certaines décisions la prononçant contre la personne publique, d'autres envisageant la responsabilité personnelle du responsable administratif qui refuse délibérément d'exécuter. La solution reste nuancée et il convient de vérifier l'état de la jurisprudence.

La liquidation : après le constat de l'inexécution, le juge liquide l'astreinte, c'est-à-dire fixe la somme définitivement due, qui se transforme en dommages-intérêts.

L'astreinte est inutile pour une condamnation pécuniaire (paiement d'une somme) : elle concerne surtout les obligations de faire.

7.5 La saisie des fonds publics et l'article 9 de la loi de finances 2020

La jurisprudence antérieure : face au refus de payer, certains tribunaux administratifs ont autorisé la saisie-arrêt des fonds de l'administration débitrice détenus par la Trésorerie générale du Royaume ou par des banques, en considérant que l'insaisissabilité ne protège que les biens affectés à un service public et non les sommes destinées à payer les dettes. La Cour de cassation a admis ces saisies dans certaines conditions, ce qui a suscité de vives réactions de l'administration.

L'article 9 de la loi de finances 2020 : le législateur a adopté une disposition encadrant l'exécution des jugements condamnant l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements à payer une somme d'argent :

le créancier doit adresser une demande de paiement à l'ordonnateur concerné ;
le paiement doit intervenir dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la notification du jugement, dans la limite des crédits ouverts au budget ;
en cas d'insuffisance des crédits, l'ordonnateur doit inscrire les sommes dans les budgets des années suivantes, dans un délai maximal de quatre ans ;
les fonds et biens de l'État et des collectivités ne peuvent en aucun cas faire l'objet de saisie à cette fin.

Le débat : cette disposition a été critiquée par une partie de la doctrine et par les avocats, qui y voient une atteinte au droit à l'exécution (article 126), à l'égalité devant la justice et à l'autorité de la chose jugée ; ses défenseurs invoquent la continuité du service public et la nécessité de préserver l'équilibre budgétaire. Elle illustre la tension entre l'autorité de la chose jugée et les contraintes des finances publiques. Son application et sa conformité ont fait l'objet de discussions qu'il convient de suivre (à vérifier dans les textes en vigueur).

7.6 Les autres garanties de l'exécution

La responsabilité de l'administration : le refus d'exécuter un jugement constitue une faute qui engage la responsabilité de l'administration ; le bénéficiaire peut demander, par un nouveau recours de pleine juridiction, des dommages-intérêts pour le préjudice causé par le retard.

La responsabilité personnelle des agents : l'agent qui refuse délibérément d'exécuter un jugement commet une faute personnelle (article 80 du DOC) ; la jurisprudence a parfois retenu sa responsabilité. Le Code pénal sanctionne aussi les fonctionnaires qui refusent d'exécuter ou font obstacle à l'exécution d'une décision de justice (abus d'autorité), sous réserve de la qualification exacte.

L'annulation des décisions contraires : une nouvelle décision qui méconnaît l'autorité de la chose jugée (par exemple une nouvelle révocation identique, pour les mêmes faits et sur la même base) est illégale et peut être annulée, au besoin avec sursis à exécution.

Les mécanismes non juridictionnels : le Médiateur (article 162) reçoit les plaintes relatives à l'inexécution des jugements par l'administration et adresse des recommandations ; le rapport annuel du Médiateur met en lumière les administrations défaillantes. Les cellules d'exécution créées dans certains ministères et l'Agence judiciaire du Royaume contribuent au règlement amiable des dettes.

7.7 Méthode : organiser l'exécution d'un jugement contre l'administration

Vérifier le caractère exécutoire du jugement : définitif ou assorti de l'exécution provisoire ; formule exécutoire.
Notifier le jugement et adresser une demande d'exécution (et la demande de paiement prévue par l'article 9 de la loi de finances 2020 pour les sommes d'argent).
Saisir le juge de l'exécution en cas d'inertie et faire constater le refus.
Pour une obligation de faire, demander une astreinte.
Pour une somme d'argent, suivre le délai de paiement et l'inscription budgétaire ; saisir l'autorité de tutelle pour les collectivités.
Engager la responsabilité de l'administration (et éventuellement de l'agent) pour le retard ; saisir le Médiateur.

Les pièges à éviter

Croire que l'administration peut refuser d'exécuter un jugement pour des raisons d'opportunité : l'article 126 l'oblige.
Confondre astreinte (obligation de faire) et condamnation pécuniaire principale.
Présenter la saisie des biens du domaine public comme possible : ils sont insaisissables.
Oublier les délais et l'interdiction de saisie prévus par l'article 9 de la loi de finances 2020 pour les condamnations pécuniaires de l'État et des collectivités.
Négliger la possibilité d'un nouveau recours en responsabilité pour le préjudice causé par l'inexécution.

Exercice 1 — Le jugement de Mme Bennis

Mme Bennis, technicienne à la commune d'El Jadida, a été révoquée. Le tribunal administratif a annulé la révocation pour vice de procédure, et le jugement est devenu définitif. Par un second jugement définitif, la commune a été condamnée à lui verser 180 000 dirhams pour le terrain qu'elle a occupé sans expropriation. Un an plus tard :

la commune ne l'a pas réintégrée et lui a notifié une nouvelle révocation, pour les mêmes faits, sans consulter le conseil de discipline ;
la commune n'a pas payé, invoquant l'absence de crédits.

Quels moyens Mme Bennis peut-elle utiliser ?

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1. Le refus de réintégration et la nouvelle révocation.

Le jugement d'annulation a une autorité absolue et un effet rétroactif : la commune devait réintégrer Mme Bennis et reconstituer sa carrière, en lui versant les rémunérations dont elle a été privée dans les conditions admises par la jurisprudence (article 126 de la Constitution).
La nouvelle révocation, prononcée pour les mêmes faits sans consulter le conseil de discipline, reproduit le vice qui avait justifié l'annulation et méconnaît l'autorité de la chose jugée : Mme Bennis peut l'attaquer par un recours pour excès de pouvoir, avec une demande de sursis à exécution (moyens sérieux, préjudice difficilement réparable).
Elle peut demander au juge de l'exécution, pour l'obligation de faire (réintégration), le prononcé d'une astreinte par jour de retard, selon l'état de la jurisprudence.
Elle peut enfin engager la responsabilité de la commune, voire la responsabilité personnelle du président si le refus est délibéré, pour obtenir des dommages-intérêts.

2. Le non-paiement des 180 000 dirhams.

La condamnation de la commune à payer une somme d'argent relève de l'article 9 de la loi de finances 2020 : Mme Bennis doit adresser une demande de paiement à l'ordonnateur (le président du conseil communal). Le paiement doit intervenir dans un délai de quatre-vingt-dix jours dans la limite des crédits ; à défaut de crédits suffisants, la commune doit inscrire la dette dans ses budgets suivants, dans un délai maximal de quatre ans.
Elle ne peut pas faire saisir les fonds ou les biens de la commune à cette fin.
Elle peut saisir l'autorité de contrôle (le gouverneur de la province d'El Jadida) pour que la dépense, obligatoire, soit inscrite au budget communal, et saisir le Médiateur.
Si le retard dépasse les délais légaux, elle peut demander des intérêts moratoires et des dommages-intérêts pour le préjudice causé par l'inexécution.

Exercice 2 — Quel moyen ?

Indiquez le moyen le plus adapté : 1) le ministère refuse de délivrer l'attestation qu'un jugement l'oblige à délivrer ; 2) l'État ne paie pas une indemnité de 50 000 dirhams ; 3) après l'annulation d'un refus de permis, la commune prend un nouveau refus identique fondé sur le même motif illégal ; 4) le retard d'exécution a causé à l'intéressé un préjudice important.

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Demande au juge de l'exécution et astreinte pour l'obligation de faire. 2) Demande de paiement à l'ordonnateur selon l'article 9 de la loi de finances 2020 (90 jours, inscription budgétaire), sans saisie possible ; saisine du Médiateur. 3) Recours pour excès de pouvoir contre le nouveau refus, pour méconnaissance de l'autorité de la chose jugée, avec sursis à exécution. 4) Recours de pleine juridiction en responsabilité pour faute (refus d'exécuter).

Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé

Proposez un plan pour le sujet : « L'exécution des jugements administratifs au Maroc, entre autorité de la chose jugée et contraintes de l'action publique ».

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Introduction : article 126, enjeu de confiance (discours de 2016), problématique : comment concilier l'obligation d'exécuter et la protection des deniers publics ? I. Une obligation d'exécuter affirmée — A. Le fondement : article 126, autorité absolue de l'annulation, responsabilité pour refus d'exécuter. B. Les instruments : juge de l'exécution, astreinte, recours contre les décisions contraires, responsabilité des agents. II. Une exécution limitée par les privilèges de l'administration — A. L'insaisissabilité et les règles budgétaires, l'article 9 de la loi de finances 2020. B. Les voies d'amélioration : inscription des dépenses obligatoires, cellules d'exécution, rôle du Médiateur, respect des procédures d'expropriation pour éviter le contentieux. Conclusion : l'effectivité du contrôle juridictionnel dépend de l'exécution ; l'équilibre trouvé en 2020 reste discuté.

L'essentiel — Exécution des jugements administratifs

Article 126 : les jugements définitifs s'imposent à tous ; assistance des autorités ; article 124 : jugements exécutés au nom du Roi.
Inexécution = atteinte au droit au recours (article 118) et à la confiance des citoyens ; le juge de l'exécution du tribunal administratif suit la procédure.
Obligations : après annulation, réintégration, reconstitution, réexamen ; après condamnation, paiement avec intérêts ; refus = illégalité et faute (discours royal de 2016).
Obstacles : insaisissabilité des biens publics, règles de la comptabilité publique (crédits), inertie, stock de dettes des collectivités (emprises irrégulières).
Procédure : formule exécutoire, notification, demande au juge de l'exécution, procès-verbal de refus, intervention de la tutelle (dépenses obligatoires des collectivités).
Astreinte (article 448 CPC) : condamnation par jour de retard pour une obligation de faire ; admise contre l'administration par une partie de la jurisprudence ; liquidation.
Saisie des fonds publics admise un temps par la jurisprudence ; article 9 de la loi de finances 2020 : demande de paiement, paiement sous 90 jours dans la limite des crédits, sinon inscription dans les budgets suivants sous quatre ans, aucune saisie des fonds et biens de l'État et des collectivités ; débat sur l'article 126.
Autres garanties : responsabilité de l'administration pour le retard, responsabilité personnelle de l'agent (article 80 DOC), sanctions pénales possibles, annulation des décisions contraires à la chose jugée, Médiateur.