Chapitre 7 · Droit S3 · Tronc commun

Les moyens de l'action administrative : biens publics, expropriation et agents

L'action administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

distinguer domaine public et domaine privé des personnes publiques ;

appliquer les règles de protection du domaine public et de son occupation ;

décrire la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique (loi 7-81) ;

présenter le statut général de la fonction publique : recrutement, droits et obligations ;

analyser une procédure disciplinaire.

7.1 Les biens des personnes publiques

L'administration dispose de biens (immeubles, terrains, ouvrages, équipements) qui forment son domaine. On distingue :

	Domaine public	Domaine privé
Définition	Biens affectés à l'usage direct du public ou à un service public, et qui, par nature ou par aménagement, ne sont pas susceptibles d'appropriation privée	Biens des personnes publiques qui ne sont pas affectés à l'usage du public ou à un service public
Exemples	Rivages de la mer, cours d'eau, routes, rues, places publiques, ports, aéroports, voies ferrées, ouvrages militaires	Terrains non affectés, forêts domaniales (régime propre), immeubles de rapport, biens vacants
Régime	Inaliénable, imprescriptible, insaisissable	Proche de la propriété privée : peut être vendu, loué, prescrit dans certaines limites
Texte	Dahir du 1er juillet 1914 sur le domaine public de l'État	Textes sur le domaine privé de l'État (direction des domaines)

Les collectivités territoriales ont aussi un domaine public (voirie communale, marchés, jardins publics) et un domaine privé, régis par des textes spécifiques (lois 57-19 sur le régime des biens immeubles des collectivités territoriales, 2021). Les terres collectives (lois 62-17, 63-17 et 64-17) et les biens habous (Code des habous de 2010) obéissent à des régimes particuliers (étudiés en droit foncier).

La protection du domaine public :

l'inaliénabilité : le bien ne peut être vendu tant qu'il est affecté ; il doit d'abord être déclassé par un acte de l'autorité compétente pour entrer dans le domaine privé ;
l'imprescriptibilité : nul ne peut acquérir un bien du domaine public par une occupation prolongée, même très ancienne ;
l'insaisissabilité : les créanciers d'une personne publique ne peuvent pas saisir ses biens ;
la police de la conservation du domaine : l'administration peut faire cesser les occupations sans titre et réprimer les atteintes.

L'occupation du domaine public : les particuliers peuvent utiliser le domaine public conformément à sa destination (circuler sur la route). Une utilisation privative (kiosque, terrasse de café, installations portuaires) nécessite une autorisation d'occupation temporaire (dahir du 30 novembre 1918), délivrée à titre précaire et révocable, moyennant une redevance. L'autorisation ne confère aucun droit réel à son titulaire (sauf régimes particuliers prévus par la loi pour encourager l'investissement) et peut être retirée pour un motif d'intérêt général.

7.2 L'expropriation pour cause d'utilité publique

Lorsque l'administration a besoin d'un bien privé pour réaliser un projet d'intérêt général (route, barrage, école, zone industrielle), et que l'acquisition amiable échoue, elle peut recourir à l'expropriation, encadrée par la loi 7-81 relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à l'occupation temporaire (1982). Le droit de propriété est garanti par l'article 35 de la Constitution, qui précise qu'il ne peut être limité ou exproprié que dans les cas et formes prévus par la loi.

La phase administrative :

la déclaration d'utilité publique (DUP) : acte administratif (décret, ou arrêté pour certaines collectivités) qui désigne la zone susceptible d'être frappée d'expropriation ; elle est précédée ou accompagnée d'une enquête administrative de deux mois, pendant laquelle les intéressés peuvent formuler leurs observations ;
l'acte de cessibilité : il désigne précisément les propriétés à exproprier et leurs propriétaires ; la DUP et l'acte de cessibilité peuvent être réunis dans un même acte ;
la tentative d'accord amiable : une commission administrative d'évaluation fixe le prix proposé ; si le propriétaire accepte, la cession est amiable.

La phase judiciaire : à défaut d'accord, l'expropriant saisit le juge administratif (tribunal administratif, depuis la loi 41-90), qui :

prononce le transfert de propriété ;
fixe l'indemnité d'expropriation ;
peut, en cas d'urgence, autoriser la prise de possession des biens contre consignation d'une indemnité provisionnelle.

L'indemnité doit couvrir le préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation. Elle est évaluée à la date de la décision d'expropriation, sans tenir compte des spéculations ni de la plus-value résultant de l'annonce du projet (article 20 de la loi 7-81). La plus-value apportée aux parcelles restantes peut être déduite. Les retards de paiement des indemnités sont un contentieux important devant les tribunaux administratifs.

Le contrôle de l'utilité publique : le juge administratif peut annuler une DUP si l'intérêt général invoqué n'existe pas ou si les inconvénients du projet (atteinte à la propriété privée, coût financier, atteintes sociales ou environnementales) sont excessifs par rapport à son intérêt (théorie du bilan coût-avantages, arrêt Ville Nouvelle Est du Conseil d'État français, 1971, appliquée par le juge marocain).

7.3 Les agents publics : notions et statut

L'administration agit par ses agents. Le statut général de la fonction publique (dahir du 24 février 1958, plusieurs fois modifié) régit les fonctionnaires de l'État.

Définition — Fonctionnaire : agent nommé dans un emploi permanent et titularisé dans un grade de la hiérarchie des administrations de l'État (article 2 du statut).

Les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire : leurs droits et obligations sont fixés par les textes, non par un contrat ; l'administration peut les modifier pour l'avenir. À côté d'eux travaillent des agents contractuels (recrutés par contrat pour des besoins déterminés : les enseignants recrutés par les académies régionales à partir de 2016, intégrés depuis dans un statut propre), des agents des collectivités territoriales (statut particulier) et des agents des établissements publics (statuts propres).

Le recrutement se fait en principe par concours, conformément au principe d'égal accès aux emplois publics selon le mérite (article 31 de la Constitution et statut). Le candidat nommé accomplit un stage, puis est titularisé.

Les droits du fonctionnaire :

la rémunération (traitement, indemnités) ;
la carrière : avancement d'échelon et de grade, promotion ;
les congés (annuel, maladie, maternité) et la protection sociale (CMR, AMO) ;
le droit syndical et le droit de grève, exercés dans les conditions de la loi (loi organique 97-15), avec des restrictions pour certains corps (magistrats, militaires, forces de sécurité) ;
la protection fonctionnelle : l'administration protège ses agents contre les menaces, outrages et violences dont ils sont victimes à l'occasion de leurs fonctions ;
la liberté d'opinion, sous réserve du devoir de réserve.

Les obligations du fonctionnaire :

servir : accomplir personnellement les tâches confiées, avec assiduité ;
obéissance hiérarchique : exécuter les ordres du supérieur, sauf ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ;
discrétion professionnelle et secret professionnel ;
neutralité, impartialité, probité (article 155 de la Constitution) ; déclaration de patrimoine pour certaines fonctions (article 158) ;
interdiction du cumul d'une activité privée lucrative avec les fonctions, sauf dérogations prévues (article 15 du statut).

7.4 La discipline

Le fonctionnaire qui manque à ses obligations commet une faute disciplinaire. Les sanctions sont limitativement énumérées par l'article 66 du statut, par ordre de gravité : l'avertissement ; le blâme ; la radiation du tableau d'avancement ; l'abaissement d'échelon ; la rétrogradation ; l'exclusion temporaire ; la révocation sans suspension des droits à pension ; la révocation avec suspension des droits à pension.

La procédure : les sanctions les plus graves ne peuvent être prononcées qu'après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline ; le fonctionnaire a le droit de consulter son dossier et de présenter sa défense, assisté d'un défenseur de son choix ; la décision doit être motivée (loi 03-01). En cas de faute grave, le fonctionnaire peut être suspendu à titre conservatoire, sa situation devant être réglée dans un délai déterminé. Le juge administratif contrôle la proportionnalité de la sanction à la faute.

7.5 Méthode : traiter une question sur les moyens de l'administration

Pour un bien : domaine public (affectation à l'usage du public ou au service public) ou privé ? Régime de protection et d'occupation.
Pour une expropriation : DUP, enquête, acte de cessibilité, accord amiable, juge administratif, indemnité (préjudice direct, matériel, certain).
Pour un agent : fonctionnaire ou contractuel ? Droits et obligations ; procédure disciplinaire (article 66, conseil de discipline, droits de la défense, motivation).
Contrôle du juge : bilan coût-avantages, proportionnalité de la sanction.

Les pièges à éviter

Croire qu'une occupation ancienne d'un terrain du domaine public donne un droit de propriété : le domaine public est imprescriptible.
Oublier que l'autorisation d'occupation du domaine public est précaire et révocable.
Indemniser la plus-value spéculative liée à l'annonce du projet d'expropriation : la loi 7-81 l'exclut.
Confondre fonctionnaire (situation statutaire) et agent contractuel.
Prononcer une sanction non prévue par l'article 66 ou sans respecter les droits de la défense.

Exercice 1 — Le projet de route et le fonctionnaire

L'État veut construire une route reliant deux villes de la région du Souss. Le tracé traverse le terrain agricole de M. Bouzid, qui refuse de vendre. Décrivez la procédure et précisez l'indemnité.
Un commerçant occupe depuis vingt ans, sans autorisation, une parcelle du domaine public maritime pour y installer un restaurant. Il revendique la propriété. Quelle réponse ?
M. Kabbaj, fonctionnaire, est absent sans justification pendant trois semaines. Son ministre prononce sa révocation sans le convoquer ni consulter la commission administrative paritaire. Analysez.

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1. L'expropriation. L'État prend une déclaration d'utilité publique par décret, après une enquête administrative de deux mois, puis un acte de cessibilité désignant le terrain de M. Bouzid (loi 7-81). La commission administrative d'évaluation propose un prix. À défaut d'accord, l'État saisit le tribunal administratif, qui prononce le transfert de propriété et fixe l'indemnité, et peut autoriser la prise de possession en urgence contre consignation d'une indemnité provisionnelle. L'indemnité doit couvrir le préjudice direct, matériel et certain (valeur du terrain, perte des cultures, éventuellement dépréciation du reste de l'exploitation), évalué au jour de la décision, sans tenir compte de la plus-value liée à l'annonce de la route. M. Bouzid peut contester la DUP devant le juge si les inconvénients du projet sont excessifs (bilan coût-avantages).

2. Le restaurant sur le domaine public maritime. Le rivage de la mer appartient au domaine public, qui est imprescriptible (dahir de 1914) : vingt ans d'occupation ne donnent aucun droit de propriété. L'occupation sans titre est irrégulière : l'administration peut ordonner l'évacuation, réclamer une indemnité d'occupation et poursuivre l'occupant. Le commerçant peut seulement demander une autorisation d'occupation temporaire, précaire et révocable, moyennant redevance, si l'administration l'accepte.

3. La révocation de M. Kabbaj. L'absence injustifiée prolongée est une faute disciplinaire grave, qui peut justifier une sanction lourde. Mais la révocation figure parmi les sanctions de l'article 66 qui exigent l'avis préalable de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline, et le fonctionnaire doit pouvoir consulter son dossier et présenter sa défense. La décision doit aussi être motivée (loi 03-01). La révocation prise sans ces garanties est illégale pour vice de procédure et peut être annulée par le tribunal administratif. Le statut prévoit par ailleurs une procédure spécifique d'abandon de poste (mise en demeure de reprendre le service), que l'administration aurait pu suivre.

Exercice 2 — Domaine public ou privé ?

Qualifiez : 1) une plage ; 2) un terrain nu appartenant à l'État, non affecté ; 3) une école publique ; 4) un appartement appartenant à une commune et loué à un particulier ; 5) une voie ferrée.

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Domaine public naturel (rivage de la mer). 2) Domaine privé de l'État. 3) Domaine public (affecté au service public de l'enseignement). 4) Domaine privé de la commune. 5) Domaine public (affecté au service public du transport ferroviaire).

Exercice 3 — Calcul d'une indemnité d'expropriation

Un terrain agricole de 2 hectares est exproprié pour une route. Sa valeur avant l'annonce du projet était de 300 000 DH par hectare ; depuis l'annonce, les voisins le vendent 450 000 DH par hectare. L'exploitant perd en outre une récolte estimée à 40 000 DH, et le reste de son exploitation subit une dépréciation de 25 000 DH. Quelle indemnité doit être retenue ?

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La plus-value spéculative liée à l'annonce du projet n'est pas prise en compte (article 20 de la loi 7-81) : la valeur retenue est de 300 000 DH par hectare, soit 2 × 300 000 = 600 000 DH. S'ajoutent les préjudices directs, matériels et certains : perte de récolte 40 000 DH et dépréciation du reste de l'exploitation 25 000 DH. Indemnité totale : 600 000 + 40 000 + 25 000 = 665 000 DH (sous réserve de l'appréciation du juge, qui retient la valeur au jour de la décision d'expropriation).

L'essentiel — Biens, expropriation, agents

Domaine public (dahir du 1er juillet 1914) : biens affectés à l'usage du public ou à un service public ; inaliénable, imprescriptible, insaisissable ; déclassement préalable à la vente.
Domaine privé : régime proche de la propriété privée ; biens des collectivités (loi 57-19) ; terres collectives et habous à part.
Occupation temporaire (dahir du 30 novembre 1918) : autorisation précaire et révocable, redevance.
Expropriation (loi 7-81, 1982 ; article 35 de la Constitution) : DUP et enquête de deux mois, acte de cessibilité, commission d'évaluation, accord amiable ; à défaut, tribunal administratif (transfert, indemnité, prise de possession en urgence).
Indemnité : préjudice direct, matériel et certain, sans plus-value spéculative (article 20) ; contrôle du bilan coût-avantages.
Fonctionnaire (statut du 24 février 1958, article 2) : emploi permanent, titularisation ; situation statutaire et réglementaire ; contractuels à part.
Recrutement par concours (égal accès) ; stage, titularisation.
Droits : rémunération, carrière, congés, protection sociale, syndicat, grève encadrée, protection fonctionnelle.
Obligations : servir, obéissance (sauf ordre manifestement illégal), discrétion, neutralité, probité, pas de cumul (article 15).
Sanctions (article 66) : avertissement, blâme, radiation du tableau, abaissement d'échelon, rétrogradation, exclusion temporaire, révocation ; conseil de discipline, dossier, défense, motivation ; contrôle de proportionnalité.