Chapitre 5 · Droit S3 · Tronc commun

Les actes administratifs unilatéraux

L'action administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir l'acte administratif unilatéral et le distinguer des mesures sans effet juridique ;

classer les actes : réglementaires et individuels, décisoires et non décisoires ;

présenter les conditions d'élaboration : compétence, forme, procédure, motivation (loi 03-01) ;

expliquer l'entrée en vigueur et le caractère exécutoire des actes ;

appliquer les règles du retrait et de l'abrogation.

5.1 Notion d'acte administratif unilatéral

Définition — Acte administratif unilatéral : acte juridique pris par une autorité administrative (ou une personne privée chargée d'une mission de service public), qui modifie l'ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations pour des tiers, sans leur consentement.

C'est l'expression du pouvoir de décision de l'administration, une prérogative de puissance publique : l'administration peut imposer des obligations (impôts, interdictions) ou accorder des droits (autorisations, nominations) par sa seule volonté.

Les mesures qui ne sont pas des décisions (ne faisant pas grief, insusceptibles de recours pour excès de pouvoir) :

les mesures d'ordre intérieur : mesures d'organisation interne des services, de faible importance (changement de bureau d'un agent, répartition des classes entre enseignants) ;
les circulaires et instructions interprétatives, qui se bornent à expliquer les textes aux agents ; mais une circulaire qui ajoute une règle nouvelle et impérative est une décision réglementaire, susceptible de recours ;
les actes préparatoires (avis, propositions, enquêtes), sauf exceptions ;
les simples informations, vœux et recommandations.

5.2 Les classifications

Selon leur portée :

Catégorie	Définition	Exemples
Actes réglementaires	Actes de portée générale et impersonnelle	Décret du chef du gouvernement, arrêté ministériel fixant des conditions d'accès à une profession, arrêté municipal sur le stationnement
Actes individuels	Actes qui visent une ou plusieurs personnes nommément désignées	Nomination d'un fonctionnaire, permis de construire, sanction disciplinaire, refus d'autorisation
Actes collectifs et décisions d'espèce	Visent un groupe déterminé ou une situation particulière	Liste des candidats admis à un concours, déclaration d'utilité publique d'un projet

Selon les auteurs : dahirs (dans les matières administratives), décrets, arrêtés (ministériels, interministériels, des walis et gouverneurs, des présidents des collectivités), décisions des établissements publics.

Selon leurs effets : décisions créatrices de droits (nomination, autorisation, subvention accordée) et décisions non créatrices de droits (refus, mesures de police, décisions obtenues par fraude) ; cette distinction commande le régime du retrait.

5.3 L'élaboration de l'acte

1. La compétence. L'acte doit être pris par l'autorité compétente, selon trois dimensions :

matérielle : l'autorité doit avoir reçu des textes le pouvoir d'agir dans ce domaine ;
territoriale : elle agit dans les limites de sa circonscription ;
temporelle : elle doit être en fonction au moment de l'acte (ni avant sa nomination, ni après sa cessation). La compétence peut être déléguée par une délégation de pouvoir ou de signature prévue par un texte et publiée (voir le cours d'organisation administrative).

2. La forme. L'acte est en principe écrit, daté et signé ; il mentionne les textes sur lesquels il se fonde. Une décision peut aussi être implicite : le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaut en principe décision implicite de rejet, ce qui permet à l'administré de former un recours (le délai est de soixante jours selon la loi 41-90). La loi 55-19 (2020) sur la simplification des procédures prévoit que, pour certaines demandes, le silence vaut acceptation.

3. La procédure. Certains actes doivent être précédés de formalités :

consultation d'un organisme (commission administrative paritaire avant une sanction disciplinaire, avis d'un conseil) ;
enquête publique (expropriation, documents d'urbanisme) ;
respect des droits de la défense : avant une sanction ou une mesure prise en considération de la personne, l'intéressé doit être informé des griefs et mis en mesure de présenter ses observations (principe général du droit, et statut de la fonction publique : communication du dossier). Le non-respect d'une formalité substantielle (qui a pu influer sur la décision ou qui constitue une garantie) entraîne l'illégalité.

4. La motivation. La loi 03-01 relative à l'obligation de la motivation des décisions administratives (2002) impose aux administrations publiques, aux collectivités territoriales et aux établissements publics de motiver leurs décisions administratives individuelles défavorables : refus d'autorisation, sanctions, retraits de décisions créatrices de droits, décisions qui imposent des sujétions. La motivation doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent la décision. Les décisions prises en urgence, celles qui concernent la sûreté intérieure ou extérieure de l'État, et les décisions implicites échappent à l'obligation au moment de leur adoption ; pour ces dernières, l'intéressé peut demander les motifs dans un délai déterminé.

5.4 L'entrée en vigueur et l'exécution

L'entrée en vigueur.

Les actes réglementaires entrent en vigueur par leur publication (Bulletin officiel pour les décrets et arrêtés nationaux ; affichage ou recueil des actes administratifs pour les actes locaux).
Les actes individuels produisent effet à l'égard de l'intéressé à compter de leur notification.
Le principe de non-rétroactivité : un acte administratif ne peut pas, en principe, produire d'effets avant sa publication ou sa notification ; exceptions : lois rétroactives, annulation contentieuse, retrait.

Le caractère exécutoire. L'acte administratif bénéficie du privilège du préalable : il est présumé légal et s'impose immédiatement à ses destinataires, sans que l'administration ait à saisir un juge. Le recours contre l'acte n'est pas suspensif ; l'intéressé doit demander le sursis à exécution au juge administratif.

L'exécution forcée (exécution d'office) n'est possible que si la loi l'autorise, en cas d'urgence, ou lorsqu'il n'existe aucune autre voie de droit pour faire respecter la décision. Sinon, l'administration doit recourir aux sanctions pénales ou administratives prévues par les textes.

5.5 La disparition des actes : abrogation et retrait

L'abrogation fait disparaître l'acte pour l'avenir seulement :

un acte réglementaire peut être abrogé à tout moment, car nul n'a de droit acquis au maintien d'un règlement ; l'administration est même tenue d'abroger un règlement illégal sur demande ;
un acte individuel créateur de droits ne peut être abrogé que dans les conditions prévues par les textes (par exemple, la révocation d'un fonctionnaire selon la procédure disciplinaire) ;
un acte individuel non créateur de droits peut être abrogé librement.

Le retrait fait disparaître l'acte rétroactivement, comme s'il n'avait jamais existé :

un acte créateur de droits ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai du recours contentieux (soixante jours) ou, si un recours a été formé, jusqu'au jugement ; au-delà, les droits acquis sont protégés par le principe de sécurité juridique ;
un acte non créateur de droits peut être retiré à tout moment s'il est illégal ;
un acte obtenu par fraude peut être retiré à tout moment, car la fraude ne crée pas de droits.

5.6 Méthode : analyser un acte administratif

Est-ce une décision faisant grief (et non une mesure d'ordre intérieur ou une circulaire interprétative) ?
Qualifier : réglementaire ou individuelle ; créatrice de droits ou non.
Vérifier la légalité externe : compétence, forme, procédure, motivation (loi 03-01).
Vérifier l'entrée en vigueur : publication ou notification ; non-rétroactivité.
Analyser sa disparition éventuelle : abrogation (pour l'avenir) ou retrait (rétroactif), conditions et délais.

Les pièges à éviter

Confondre circulaire interprétative (insusceptible de recours) et circulaire impérative (acte réglementaire).
Oublier que le silence de l'administration vaut en principe décision implicite de rejet.
Oublier l'obligation de motiver les décisions individuelles défavorables (loi 03-01).
Confondre abrogation (pour l'avenir) et retrait (rétroactif).
Retirer un acte créateur de droits légal ou au-delà du délai de recours.

Exercice 1 — Les décisions du directeur de l'académie

Le directeur d'une académie régionale d'éducation et de formation prend trois décisions :

Il refuse, sans indiquer de motif, la demande de mutation d'une enseignante pour rapprochement familial.
Le 2 mars, il accorde à un enseignant une autorisation de cumul d'activités ; le 20 juin, il s'aperçoit que la décision était illégale et la retire.
Il adresse aux directeurs d'établissements une note qui ajoute, aux conditions prévues par l'arrêté ministériel, une condition nouvelle d'âge pour l'inscription en première année du primaire.

Analysez chacune de ces décisions.

Voir le corrigé

1. Le refus de mutation. Le refus est une décision individuelle défavorable : il doit être motivé par écrit, en énonçant les considérations de droit et de fait (loi 03-01). L'absence de motivation rend la décision illégale pour vice de forme. L'enseignante peut former un recours gracieux, puis un recours pour excès de pouvoir dans les soixante jours.

2. Le retrait de l'autorisation. L'autorisation de cumul est une décision créatrice de droits. Même illégale, elle ne peut être retirée que dans le délai du recours contentieux (soixante jours) suivant sa notification. Entre le 2 mars et le 20 juin, plus de soixante jours se sont écoulés : le retrait est tardif et donc illégal, sauf si l'autorisation avait été obtenue par fraude. L'administration peut en revanche l'abroger pour l'avenir si un texte le permet ou si les conditions ne sont plus remplies.

3. La note aux directeurs. Une circulaire ou une note qui se borne à interpréter les textes n'est pas une décision. Mais celle-ci ajoute une condition nouvelle et impérative : c'est une décision réglementaire. Le directeur de l'académie n'est pas compétent pour modifier les conditions fixées par l'arrêté ministériel (une autorité inférieure ne peut pas ajouter à un règlement supérieur dans ce domaine). La note est illégale pour incompétence et peut être attaquée par recours pour excès de pouvoir.

Exercice 2 — Décision ou non ?

Indiquez si l'acte est une décision susceptible de recours : 1) un arrêté municipal interdisant le stationnement dans une rue ; 2) une circulaire qui rappelle aux agents les dispositions du statut ; 3) le changement de bureau d'un fonctionnaire dans le même service ; 4) le refus d'un permis de construire ; 5) l'avis d'une commission consultative préalable à une décision du ministre.

Voir le corrigé

Oui : acte réglementaire. 2) Non : circulaire interprétative. 3) Non : mesure d'ordre intérieur sans incidence sur la situation de l'agent. 4) Oui : décision individuelle défavorable, qui doit être motivée. 5) Non en principe : acte préparatoire ; c'est la décision finale du ministre qui pourra être attaquée, l'irrégularité de l'avis étant invoquée à cette occasion.

Exercice 3 — Retrait ou abrogation ?

Le 1er février, un gouverneur accorde à une entreprise une autorisation d'exploiter une carrière. Que peut-il faire : a) le 15 mars, s'il découvre que l'autorisation est illégale ; b) le 1er juin, pour la même raison ; c) le 1er juin, s'il découvre que l'entreprise a produit de faux documents ; d) en septembre, s'il veut modifier pour l'avenir les conditions générales d'exploitation fixées par un arrêté réglementaire ?

Voir le corrigé

a) Il peut retirer l'autorisation illégale, car il est dans le délai de 60 jours. b) Il ne peut plus la retirer (délai expiré) ; il peut seulement l'abroger pour l'avenir si les textes le permettent ou si l'entreprise ne respecte pas ses obligations. c) Il peut la retirer à tout moment : la fraude ne crée pas de droits. d) Il peut modifier l'arrêté réglementaire à tout moment pour l'avenir (abrogation ou modification), nul n'ayant de droit acquis au maintien d'un règlement, sous réserve de mesures transitoires si la sécurité juridique l'exige.

L'essentiel — Actes administratifs unilatéraux

Acte administratif unilatéral : acte d'une autorité administrative qui modifie l'ordonnancement juridique sans le consentement des destinataires.
Non décisoires : mesures d'ordre intérieur, circulaires interprétatives (sauf circulaire impérative), actes préparatoires, informations.
Classifications : réglementaires (générales et impersonnelles), individuels, collectifs et d'espèce ; créateurs de droits ou non.
Compétence matérielle, territoriale, temporelle ; délégations.
Forme : écrit, signé ; silence = rejet implicite en principe (acceptation dans certains cas : loi 55-19).
Procédure : consultations, enquête publique, droits de la défense ; formalités substantielles.
Motivation (loi 03-01, 2002) : décisions individuelles défavorables, considérations de droit et de fait ; exceptions (urgence, sûreté, décisions implicites).
Entrée en vigueur : publication (règlements), notification (actes individuels) ; non-rétroactivité.
Privilège du préalable ; recours non suspensif (sursis à exécution) ; exécution forcée seulement si la loi l'autorise, en urgence ou à défaut d'autre voie.
Abrogation (pour l'avenir ; règlement abrogeable à tout moment) / retrait (rétroactif ; acte créateur de droits illégal retiré dans le délai de 60 jours ; fraude : à tout moment).