Le principe de légalité administrative

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• définir le principe de légalité et ses fondements ;
• hiérarchiser les sources de la légalité administrative ;
• distinguer compétence liée et pouvoir discrétionnaire ;
• présenter les aménagements de la légalité : circonstances exceptionnelles, actes de gouvernement ;
• analyser la légalité d'une décision administrative.

1.1 L'administration soumise au droit

Le module « L'action administrative » étudie ce que fait l'administration : maintenir l'ordre public (police administrative), gérer des services publics, prendre des décisions et conclure des contrats, utiliser des biens et des agents. L'organisation de l'administration a été étudiée au S2 ; le contrôle de l'action administrative par le juge sera étudié au S4 (Contentieux administratif).

Définition — Principe de légalité : principe selon lequel l'administration doit agir conformément au droit : ses actes doivent respecter l'ensemble des règles juridiques qui lui sont supérieures, sous le contrôle du juge.

C'est l'un des fondements de l'État de droit. La Constitution de 2011 l'exprime de plusieurs façons : la loi est l'expression suprême de la volonté de la Nation et tous, personnes physiques ou morales, y compris les pouvoirs publics, sont égaux devant elle et tenus de s'y soumettre (article 6) ; les services publics sont soumis aux principes de légalité et de transparence (article 154) ; tout acte juridique de nature réglementaire ou individuelle pris en matière administrative peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative compétente (article 118).

1.2 Les sources de la légalité

La légalité administrative ne se réduit pas à la loi : elle comprend l'ensemble des normes qui s'imposent à l'administration, selon une hiérarchie (la « pyramide » de Kelsen).

S'y ajoutent les sources jurisprudentielles :

• les principes généraux du droit, dégagés par le juge : égalité devant les charges publiques, droits de la défense, non-rétroactivité des actes administratifs, continuité du service public ;
• la jurisprudence des tribunaux administratifs, des cours d'appel administratives et de la Cour de cassation (chambre administrative), qui a construit une grande partie du droit administratif marocain, à l'image du Conseil d'État français.

La hiérarchie des règlements : un arrêté ministériel doit respecter les décrets ; un arrêté municipal doit respecter les décrets et arrêtés nationaux ; une autorité inférieure ne peut pas rendre moins rigoureuse une mesure de police prise par une autorité supérieure, mais elle peut l'aggraver si les circonstances locales le justifient.

L'autorité de la chose jugée s'impose aussi à l'administration : elle doit exécuter les décisions de justice. Le refus d'exécuter un jugement constitue une illégalité grave.

1.3 Le domaine de la loi et le domaine du règlement

La Constitution de 2011 distingue :

• le domaine de la loi (article 71) : la loi fixe notamment les droits individuels et collectifs, le statut des fonctionnaires, le régime des libertés publiques, les infractions et les peines, l'organisation judiciaire, l'assiette et le taux des impôts, le régime juridique de l'expropriation, la création des établissements publics ;
• le domaine du règlement (article 72) : les matières autres que celles du domaine de la loi relèvent du pouvoir réglementaire, exercé par le chef du gouvernement (article 90).

On distingue les règlements autonomes (dans le domaine de l'article 72) et les règlements d'application des lois. Lorsqu'une loi intervient dans le domaine réglementaire, elle peut être modifiée par décret après avis conforme de la Cour constitutionnelle (article 73).

1.4 Compétence liée et pouvoir discrétionnaire

Le principe de légalité n'enferme pas toujours l'administration dans une décision unique.

Définition — Compétence liée : situation dans laquelle l'administration est obligée de prendre une décision déterminée dès que les conditions prévues par le texte sont réunies (par exemple, délivrer un certificat de résidence à celui qui remplit les conditions, ou titulariser un stagiaire qui a réussi l'examen de titularisation lorsque le texte l'impose).

Définition — Pouvoir discrétionnaire : liberté d'appréciation laissée à l'administration pour choisir entre plusieurs décisions possibles, toutes légales, en fonction de l'opportunité (par exemple, accorder ou non une autorisation d'occupation du domaine public, choisir l'emplacement d'un équipement).

Le pouvoir discrétionnaire n'est pas arbitraire : l'administration doit toujours respecter les règles de compétence, de forme, de procédure, poursuivre un but d'intérêt général, et fonder sa décision sur des faits exacts. Le juge contrôle au minimum l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir ; il exerce parfois un contrôle de proportionnalité, notamment en matière de police et de sanctions disciplinaires.

1.5 Les aménagements du principe de légalité

1. Les circonstances exceptionnelles. En cas de crise grave (guerre, catastrophe naturelle, épidémie), le juge admet que l'administration prenne des mesures qui seraient illégales en temps normal, pour assurer la continuité de l'État et la protection de la population. Le droit écrit organise aussi des régimes d'exception :

• l'état d'exception (article 59 de la Constitution) et l'état de siège (article 74) ;
• l'état d'urgence sanitaire, instauré par le décret-loi 2-20-292 du 23 mars 2020 pendant la pandémie de Covid-19, qui a permis de restreindre la liberté de circulation et de réunion par décret, sous le contrôle du juge. La légalité n'est pas suspendue : elle est élargie, et les mesures doivent rester nécessaires, proportionnées et temporaires.

2. Les actes de gouvernement. Certains actes, liés aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels ou aux relations internationales, échappent traditionnellement au contrôle du juge administratif (en France, la décision de recourir à l'article 16 ou la conduite des relations diplomatiques). Au Maroc, la jurisprudence a longtemps considéré que les dahirs royaux échappaient au recours pour excès de pouvoir (arrêt de la chambre administrative de la Cour suprême Abdelhamid Ronda, 1960, puis Société propriété agricole Abdelaziz, 1970), position discutée par la doctrine depuis la Constitution de 2011 et l'article 118.

3. Le pouvoir discrétionnaire, étudié ci-dessus, qui laisse une marge d'appréciation contrôlée.

1.6 La sanction de la légalité

La violation du principe de légalité est sanctionnée principalement par le juge administratif (étudié au S4) :

• le recours pour excès de pouvoir permet d'obtenir l'annulation d'un acte illégal (article 20 de la loi 41-90 : incompétence, vice de forme, détournement de pouvoir, défaut de motifs, violation de la loi) ;
• l'exception d'illégalité permet d'écarter, à l'occasion d'un litige, l'application d'un règlement illégal ;
• le recours de pleine juridiction permet d'obtenir réparation du préjudice causé par une décision illégale (responsabilité de l'administration). Des mécanismes non juridictionnels complètent ce contrôle : recours gracieux et hiérarchique, Médiateur, contrôle du représentant de l'État sur les collectivités.

1.7 Méthode : analyser la légalité d'une décision

1. Identifier l'auteur de la décision et vérifier sa compétence (matérielle, territoriale, temporelle).
2. Vérifier la forme et la procédure : consultation obligatoire, motivation (loi 03-01), droits de la défense.
3. Confronter le contenu aux normes supérieures : Constitution, conventions, lois, règlements, principes généraux.
4. Contrôler les motifs : faits exacts, qualification juridique, appréciation (erreur manifeste, proportionnalité).
5. Vérifier le but : intérêt général et non intérêt privé (détournement de pouvoir).
6. Rechercher un aménagement : circonstances exceptionnelles, pouvoir discrétionnaire.

Les pièges à éviter

• Réduire la légalité à la loi : elle comprend la Constitution, les conventions, les règlements et les principes généraux.
• Confondre pouvoir discrétionnaire et arbitraire : il reste soumis au contrôle du juge.
• Croire que les circonstances exceptionnelles suspendent la légalité : elles l'élargissent seulement.
• Oublier l'article 118 de la Constitution, qui ouvre le recours contre tout acte administratif.
• Confondre domaine de la loi (article 71) et domaine du règlement (article 72).