Chapitre 2 · Droit S3 · Tronc commun

La police administrative

L'action administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir la police administrative et la distinguer de la police judiciaire ;

présenter les composantes de l'ordre public ;

identifier les autorités de police générale et les polices spéciales ;

appliquer les limites du pouvoir de police : nécessité et proportionnalité ;

analyser la légalité d'une mesure de police.

2.1 Notion de police administrative

Définition — Police administrative : activité de l'administration qui a pour objet de prévenir les atteintes à l'ordre public, par des mesures générales (règlements) ou individuelles (autorisations, interdictions, injonctions).

La police administrative est une activité préventive : elle cherche à éviter un trouble. Elle ne doit pas être confondue avec la police judiciaire, qui est répressive : elle constate les infractions, en rassemble les preuves et en recherche les auteurs, sous la direction du ministère public (Code de procédure pénale).

	Police administrative	Police judiciaire
But	Prévenir les troubles à l'ordre public	Réprimer les infractions commises
Autorités	Chef du gouvernement, ministres, walis, gouverneurs, présidents de communes	Officiers de police judiciaire sous la direction du parquet
Juge compétent	Juge administratif	Juge judiciaire (pénal)
Exemple	Interdire une manifestation qui menace l'ordre public	Arrêter un manifestant qui a commis des violences

La distinction repose sur le but de l'opération : le même policier peut faire de la police administrative (régler la circulation) puis de la police judiciaire (interpeller l'auteur d'un vol). Une opération de police administrative peut se transformer en opération de police judiciaire dès qu'une infraction est constatée.

2.2 L'ordre public

L'ordre public est la finalité de la police administrative. Il comprend traditionnellement trois composantes (la « trilogie » classique) :

la sécurité publique : prévention des accidents, des agressions, des incendies, des effondrements, des catastrophes naturelles ; sécurité routière ;
la tranquillité publique : prévention des bruits excessifs, des rassemblements tumultueux, des désordres sur la voie publique ;
la salubrité publique : hygiène, salubrité des aliments, de l'eau, prévention des épidémies, élimination des déchets.

S'y ajoutent des composantes plus discutées :

la moralité publique : elle ne justifie une mesure de police que si des circonstances locales particulières le justifient (par exemple, l'interdiction de projeter un film dans une ville où il risque de provoquer des troubles graves) ;
la dignité de la personne humaine, reconnue en France par l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge (1995) ;
l'esthétique et la protection de l'environnement, admises par des polices spéciales (publicité, urbanisme).

L'ordre public est une notion matérielle et extérieure : la police ne doit pas s'occuper des convictions ou de la vie privée, mais des manifestations extérieures qui menacent la vie sociale.

2.3 Les autorités de police

La police administrative générale vise l'ordre public dans tous les domaines :

au niveau national : le chef du gouvernement, titulaire du pouvoir réglementaire (article 90 de la Constitution), peut prendre des mesures de police applicables à tout le territoire (exemple : décrets pendant l'état d'urgence sanitaire) ; le ministre de l'Intérieur dirige l'action des autorités de police ;
au niveau territorial : les walis et gouverneurs sont chargés du maintien de l'ordre public dans leur circonscription (article 145 de la Constitution et textes relatifs à leurs attributions) ; ils disposent de la force publique ; les pachas et caïds exercent sous leur autorité ;
au niveau communal : le président du conseil communal exerce la police administrative dans les domaines de l'hygiène, de la salubrité, de la tranquillité publique et de la sûreté des passages (circulation, stationnement), par des arrêtés et des décisions individuelles (article 100 de la loi organique 113-14) ; il peut demander l'intervention de la force publique au gouverneur.

Les polices spéciales visent un objet particulier ou une catégorie de personnes ou d'activités, et sont organisées par des textes spécifiques :

police de la circulation routière (Code de la route, loi 52-05) ;
police de l'urbanisme et de la construction (loi 12-90 sur l'urbanisme, loi 66-12 sur le contrôle et la répression des infractions en matière d'urbanisme) ;
police des établissements insalubres, des débits de boissons, des cinémas ;
police des étrangers (loi 02-03 relative à l'entrée et au séjour des étrangers) ;
police de l'environnement et de l'eau (loi 36-15 sur l'eau) ;
police sanitaire (loi sur l'état d'urgence sanitaire, police des denrées alimentaires).

Le concours des polices : lorsqu'une police spéciale existe, l'autorité de police générale ne peut intervenir dans le même domaine qu'en cas de péril grave et imminent ou de circonstances locales particulières. Une autorité inférieure peut aggraver la mesure prise par une autorité supérieure si les circonstances locales l'exigent, mais jamais l'assouplir.

2.4 Les moyens de la police administrative

Les règlements de police : arrêtés généraux (horaires de fermeture des débits de boissons, interdiction de stationner dans certaines rues, réglementation des marchés).
Les décisions individuelles : autorisations (permis de construire, autorisation d'ouverture d'un établissement), refus, interdictions (interdiction d'une réunion), injonctions (ordre de démolir un immeuble menaçant ruine).
Le régime de déclaration : pour certaines libertés, la loi impose une simple déclaration préalable (réunions publiques, constitution d'associations selon le dahir du 15 novembre 1958), l'administration ne pouvant s'opposer que dans les cas prévus.
L'exécution forcée : en cas d'urgence ou lorsque la loi le permet, l'administration peut recourir à la force publique pour faire respecter ses décisions (dispersion d'un attroupement, démolition d'un immeuble menaçant ruine).

2.5 Les limites du pouvoir de police

Les mesures de police restreignent les libertés (aller et venir, réunion, commerce et industrie, expression). Elles sont donc soumises à des limites strictes :

Le but : la mesure doit viser l'ordre public et non un autre but (intérêt financier de la commune, favoritisme, vengeance politique) ; sinon, il y a détournement de pouvoir.
La nécessité : la mesure doit répondre à une menace réelle pour l'ordre public, appréciée selon les circonstances de temps et de lieu.
La proportionnalité : la mesure doit être adaptée, nécessaire et proportionnée à la menace. Selon une formule classique (arrêt Benjamin, Conseil d'État français, 1933), « la liberté est la règle, la restriction de police l'exception ». Une interdiction générale et absolue est en principe illégale, sauf si aucune autre mesure moins contraignante ne permet de prévenir le trouble.
La compétence : l'autorité doit être compétente pour agir dans le domaine et sur le territoire concernés.
L'obligation d'agir : l'administration peut aussi commettre une faute en n'agissant pas lorsque l'ordre public est gravement menacé (refus de prendre les mesures indispensables), ce qui peut engager sa responsabilité.

Le juge administratif exerce sur les mesures de police un contrôle approfondi (contrôle de proportionnalité). Les mesures prises pendant l'état d'urgence sanitaire de 2020 ont donné lieu à de nombreux débats sur l'équilibre entre ordre public sanitaire et libertés.

2.6 Méthode : analyser une mesure de police

Qualifier : police administrative (préventive) ou judiciaire (répressive) ?
Identifier l'autorité et la police en cause (générale ou spéciale) ; vérifier la compétence.
Identifier la composante de l'ordre public visée (sécurité, tranquillité, salubrité, moralité, dignité).
Vérifier la menace réelle dans les circonstances de temps et de lieu.
Contrôler la proportionnalité : existait-il une mesure moins contraignante ?
Vérifier le but (absence de détournement de pouvoir).

Les pièges à éviter

Confondre police administrative (prévention) et police judiciaire (répression).
Invoquer la moralité publique sans circonstances locales particulières.
Admettre une interdiction générale et absolue sans vérifier qu'aucune mesure moins contraignante n'était possible.
Oublier qu'une autorité locale peut aggraver, mais non assouplir, une mesure nationale.
Oublier la responsabilité de l'administration en cas de carence dans l'exercice de la police.

Exercice 1 — Les arrêtés du président de la commune

Le président du conseil communal d'une ville côtière prend trois arrêtés pour l'été :

interdiction de la baignade sur une plage où des courants dangereux ont provoqué plusieurs noyades ;
fermeture de tous les cafés de la ville à 20 heures, toute l'année, « pour préserver la tranquillité » ;
interdiction d'installer des étals de vente ambulante devant le magasin appartenant à son frère. Par ailleurs, un immeuble menace de s'effondrer dans la médina, mais aucune mesure n'est prise ; l'effondrement blesse plusieurs passants.

Analysez la légalité de ces décisions et la responsabilité de la commune.

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1. L'interdiction de baignade. Elle vise la sécurité publique, composante de l'ordre public. La menace est réelle (courants dangereux, noyades) et localisée. La mesure est proportionnée si elle se limite à la plage dangereuse ; une signalisation et une surveillance pourraient la compléter. Elle relève de la police administrative du président (article 100 de la loi organique 113-14). Elle est légale.

2. La fermeture des cafés à 20 heures toute l'année. La tranquillité publique est un but légitime, mais la mesure est générale (tous les cafés), permanente (toute l'année) et très contraignante pour la liberté du commerce. Sans démonstration de troubles réels justifiant une telle mesure, elle est disproportionnée : des mesures moins contraignantes (horaires différenciés selon les quartiers, contrôle du bruit) étaient possibles. Elle est illégale.

3. L'interdiction des étals devant le magasin du frère. Le but réel est de protéger l'intérêt privé du frère du président : il s'agit d'un détournement de pouvoir. La mesure est illégale, et le président s'expose en outre à des poursuites pour conflit d'intérêts (loi organique 113-14).

4. L'immeuble menaçant ruine. Le président dispose de pouvoirs de police en matière de sécurité des constructions (immeubles menaçant ruine, en lien avec la loi 94-12 sur les bâtiments menaçant ruine). Face à un danger connu et grave, l'abstention de l'autorité de police est une carence fautive. Les victimes peuvent engager la responsabilité de la commune devant le tribunal administratif et obtenir réparation, la commune pouvant se retourner contre le propriétaire si celui-ci a manqué à ses obligations d'entretien.

Exercice 2 — Administrative ou judiciaire ?

Qualifiez l'opération : 1) un agent règle la circulation à un carrefour ; 2) des policiers arrêtent un cambrioleur pris sur le fait ; 3) le gouverneur interdit un concert qui risque de provoquer des affrontements ; 4) des agents saisissent des marchandises périmées pour les détruire, en dressant un procès-verbal transmis au parquet ; 5) le président de la commune ordonne l'évacuation d'un immeuble menaçant ruine.

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Police administrative (sécurité de la circulation). 2) Police judiciaire (infraction flagrante). 3) Police administrative (prévention d'un trouble). 4) Double : le retrait des produits dangereux relève de la police administrative de la salubrité ; le procès-verbal transmis au parquet relève de la police judiciaire. 5) Police administrative (sécurité publique).

Exercice 3 — La proportionnalité

Pour lutter contre les nuisances sonores la nuit dans un quartier résidentiel, le président de la commune envisage trois mesures : a) interdire toute musique dans les cafés de la ville après 23 heures ; b) interdire l'ouverture de tout café dans le quartier ; c) imposer des limiteurs de son et une fermeture à 1 heure dans les seuls établissements du quartier concerné. Laquelle est la plus conforme au principe de proportionnalité ?

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La mesure c) est la plus proportionnée : elle est limitée au quartier qui connaît des troubles, et elle utilise un moyen moins contraignant (limiteurs de son, horaire adapté) qu'une interdiction. La mesure a) est trop générale (toute la ville). La mesure b) est excessive : interdire toute activité porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce alors que des mesures moins contraignantes suffisent.

L'essentiel — Police administrative

Police administrative : prévenir les atteintes à l'ordre public par des règlements ou des décisions individuelles ; préventive.
Police judiciaire : répressive, constate les infractions sous la direction du parquet ; distinction selon le but.
Ordre public : sécurité, tranquillité, salubrité ; moralité (circonstances locales), dignité de la personne humaine ; notion matérielle et extérieure.
Police générale : chef du gouvernement (article 90), ministre de l'Intérieur, walis et gouverneurs (ordre public, article 145), pachas et caïds, président du conseil communal (hygiène, salubrité, tranquillité, circulation : article 100 de la loi organique 113-14).
Polices spéciales : Code de la route (loi 52-05), urbanisme (lois 12-90 et 66-12), étrangers (loi 02-03), eau (loi 36-15), santé, établissements.
Concours : la police générale n'intervient dans le domaine d'une police spéciale qu'en cas de péril grave ; l'autorité locale peut aggraver, jamais assouplir.
Moyens : règlements, autorisations, interdictions, injonctions, déclaration préalable (dahir de 1958), exécution forcée.
Limites : but d'ordre public (sinon détournement de pouvoir), menace réelle, proportionnalité (« la liberté est la règle, la restriction l'exception », Benjamin, 1933), compétence.
Carence fautive de l'autorité de police : responsabilité de l'administration.