Chapitre 4 · Droit S3 · Tronc commun

Les modes de gestion des services publics

L'action administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

distinguer gestion directe et gestion déléguée ;

présenter la régie et la gestion par un établissement public ;

expliquer la gestion déléguée (loi 54-05) : concession, affermage, gérance ;

présenter les partenariats public-privé (loi 86-12) et les sociétés de développement local ;

choisir et justifier un mode de gestion.

4.1 Le choix du mode de gestion

Une personne publique qui crée un service public doit décider comment le gérer. Deux grandes voies existent :

la gestion directe : la personne publique gère elle-même le service, avec ses agents et ses moyens, ou par l'intermédiaire d'une personne publique spécialisée (établissement public) ;
la gestion déléguée : la personne publique confie la gestion à un tiers, le plus souvent une entreprise privée, par un contrat, tout en restant responsable du service.

Le choix relève en principe de la liberté d'appréciation de la personne publique, sauf pour les services qui, par nature, ne peuvent pas être délégués (justice, police, état civil, défense : fonctions de souveraineté). Il dépend de considérations techniques, financières et politiques : capacité d'investissement, expertise, maîtrise des tarifs, qualité du service, contrôle.

4.2 La gestion directe

1. La régie. La personne publique gère le service avec ses propres moyens : budget, agents, matériel. Le service n'a pas de personnalité juridique distincte. Exemples : la collecte des déchets assurée par les agents d'une petite commune, l'entretien de la voirie communale, l'éclairage public dans certaines villes.

Avantages : contrôle total, maîtrise des coûts et des priorités.
Inconvénients : lourdeur des règles de comptabilité publique, manque de souplesse et parfois d'expertise, charge pour le budget. Les régies autonomes communales (dotées d'une autonomie financière, sans personnalité morale distincte au départ) ont longtemps géré l'eau et l'électricité dans de nombreuses villes marocaines (Régie autonome de distribution de Marrakech, de Fès, de Meknès…).

2. L'établissement public. Le service est confié à une personne morale de droit public spécialisée, dotée de l'autonomie administrative et financière : c'est la décentralisation technique (voir le cours d'organisation administrative). Exemples : l'Office national de l'électricité et de l'eau potable (ONEE), l'Office national des chemins de fer (ONCF), les universités, les centres hospitaliers universitaires, les agences urbaines, les établissements de coopération intercommunale.

Avantages : souplesse de gestion, budget propre, spécialisation.
Inconvénients : risque d'autonomisation excessive, multiplication des organismes, coûts.

3. La société d'État et la société de développement local. La personne publique peut créer une société anonyme à capitaux publics (société d'État) ou associer des partenaires dans une société de développement local (SDL) ou régional, régie par les lois organiques sur les collectivités territoriales et par la loi 17-95 sur les sociétés anonymes : par exemple les SDL créées à Casablanca pour le transport (Casa Transports), les parkings, l'animation culturelle, ou les sociétés régionales multiservices créées par la loi 83-21 (2023) pour la distribution d'eau, d'électricité et l'assainissement liquide dans chaque région.

4.3 La gestion déléguée (loi 54-05)

La loi 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics (2006) définit la gestion déléguée comme :

Définition — Gestion déléguée : contrat par lequel une personne morale de droit public, dite « délégant », délègue, pour une durée limitée, la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à une personne morale de droit public ou privé, dite « délégataire », en lui reconnaissant le droit de percevoir une rémunération sur les usagers et/ou de réaliser des bénéfices sur ladite gestion (article 2).

Les principales formes (issues de la pratique et de la doctrine) :

Forme	Investissements	Rémunération du gestionnaire	Risque
Concession	Le concessionnaire construit et finance les ouvrages	Perçue sur les usagers (tarifs)	Supporté par le concessionnaire
Affermage	Les ouvrages sont fournis par la personne publique ; le fermier les exploite et les entretient	Perçue sur les usagers ; le fermier reverse une redevance à la personne publique	Supporté en grande partie par le fermier
Gérance (ou régie intéressée)	Fournis par la personne publique	Rémunération versée par la personne publique, éventuellement intéressée aux résultats	Supporté par la personne publique

Les principales règles de la loi 54-05 :

la mise en concurrence : le délégataire est choisi après un appel à la concurrence garantissant l'égalité des candidats, l'objectivité des critères et la transparence (article 5), sauf exceptions limitées (urgence, raisons techniques) ;
la durée limitée du contrat, fixée en fonction de la nature des prestations et des investissements à amortir ;
les droits et obligations : le délégataire gère le service à ses risques et périls et doit respecter les principes du service public (continuité, égalité, adaptation) ; il perçoit les tarifs fixés par le contrat et révisables selon ses clauses ;
le contrôle du délégant : pouvoirs de contrôle technique, financier et de gestion, droit d'accès à toutes les informations, obligation de rapports annuels ;
l'équilibre financier du contrat : il peut être rétabli en cas de modification imposée par le délégant ou d'événement imprévisible (chapitre 6) ;
les biens : on distingue les biens de retour (nécessaires au service, qui reviennent gratuitement à la personne publique en fin de contrat), les biens de reprise (que la personne publique peut racheter) et les biens propres du délégataire ;
la fin du contrat : à l'échéance, ou par rachat, résiliation pour faute grave du délégataire (déchéance) ou pour motif d'intérêt général avec indemnisation.

L'expérience marocaine : depuis 1997, la distribution d'eau, d'électricité et l'assainissement liquide ont été délégués à des opérateurs privés à Casablanca (Lydec, 1997), Rabat-Salé (Redal), Tanger et Tétouan (Amendis) ; la collecte des déchets et le transport urbain par bus ont aussi été largement délégués. Des difficultés (investissements non réalisés, tarifs, qualité du service) ont conduit à des révisions des contrats et, avec la loi 83-21, à la reprise progressive de ces services par les sociétés régionales multiservices.

4.4 Les partenariats public-privé (loi 86-12)

La loi 86-12 relative aux contrats de partenariat public-privé (2014, modifiée en 2020) organise un autre type de contrat :

Définition — Partenariat public-privé (PPP) : contrat de durée déterminée par lequel une personne publique confie à un partenaire privé la responsabilité de réaliser une mission globale de conception, de financement de tout ou partie, de construction ou de réhabilitation, de maintenance et/ou d'exploitation d'un ouvrage ou d'une infrastructure ou de prestations de services nécessaires à la fourniture d'un service public.

La différence avec la gestion déléguée : dans le PPP, le partenaire privé est rémunéré principalement par la personne publique (loyers versés pendant la durée du contrat, liés à des objectifs de performance), et non par les usagers ; il ne gère pas nécessairement le service public lui-même, mais l'ouvrage. Exemples : la construction et la maintenance d'hôpitaux, d'écoles, de stations de dessalement de l'eau de mer (Casablanca), de centrales électriques, d'ouvrages de transport.

La loi impose une évaluation préalable comparant le PPP aux autres modes (coût global, partage des risques, performance), une procédure de mise en concurrence, et le contrôle d'une commission nationale des PPP. Les collectivités territoriales peuvent aussi conclure des PPP depuis la réforme de 2020.

4.5 La gestion par des personnes privées sans contrat de délégation

Certaines missions de service public sont exercées par des personnes privées habilitées par la loi : les ordres professionnels (ordre des médecins, des avocats), les fédérations sportives, certaines associations reconnues d'utilité publique, les écoles privées sous contrôle de l'État, les cliniques privées participant au système de santé. Elles exercent alors des prérogatives de puissance publique dans les limites fixées par les textes, sous le contrôle de l'administration et du juge.

4.6 Méthode : choisir un mode de gestion

Le service peut-il être délégué ? (Pas pour les fonctions de souveraineté.)
Qui investit ? Personne publique (régie, affermage, gérance) ou partenaire privé (concession, PPP) ?
Qui paie le gestionnaire ? Les usagers (gestion déléguée) ou la personne publique (gérance, PPP) ?
Qui supporte le risque d'exploitation ?
Quelle procédure : appel à la concurrence (loi 54-05), évaluation préalable (loi 86-12), contrôle.
Quel contrôle la personne publique conserve-t-elle ?

Les pièges à éviter

Croire que la gestion déléguée transfère la responsabilité du service : la personne publique reste responsable.
Confondre concession (investissement et risque du concessionnaire) et affermage (ouvrages fournis par la personne publique).
Confondre gestion déléguée (rémunération sur les usagers) et PPP (rémunération par la personne publique).
Oublier l'obligation de mise en concurrence.
Oublier les biens de retour, qui reviennent gratuitement à la personne publique en fin de contrat.

Exercice 1 — Le transport urbain d'une ville moyenne

Une commune de 400 000 habitants veut moderniser son réseau de bus. Trois options sont envisagées : a) acheter elle-même des bus et recruter des chauffeurs ; b) confier à une entreprise privée, pendant quinze ans, l'achat des bus et l'exploitation du réseau, l'entreprise se rémunérant sur la vente des billets ; c) confier à une entreprise la construction d'un dépôt et la maintenance des bus, contre un loyer annuel versé par la commune, l'exploitation restant communale.

Qualifiez chaque option.
Quelle procédure la commune doit-elle suivre pour l'option b ?
Au bout de cinq ans, le délégataire ne réalise pas les investissements prévus et le service se dégrade. Que peut faire la commune ?

Voir le corrigé

1. Qualifications. a) Régie (gestion directe) : la commune gère avec ses propres moyens. b) Gestion déléguée sous forme de concession (loi 54-05) : l'entreprise investit (achat des bus), exploite à ses risques et se rémunère sur les usagers. c) Partenariat public-privé (loi 86-12) : mission globale de construction et de maintenance, rémunération par la personne publique (loyer), sans gestion du service lui-même, qui reste en régie. La commune peut aussi envisager une société de développement local.

2. La procédure. La commune doit procéder à un appel à la concurrence garantissant l'égalité des candidats et la transparence (article 5 de la loi 54-05), adopter une délibération du conseil communal sur le principe de la gestion déléguée et sur le contrat, soumise au visa du gouverneur (loi organique 113-14), et prévoir dans le contrat les obligations du délégataire (investissements, qualité, tarifs), les mécanismes de contrôle et les sanctions.

3. Les manquements du délégataire. La commune conserve des pouvoirs de contrôle et de sanction : elle peut mettre le délégataire en demeure, lui appliquer les pénalités prévues au contrat, et, en cas de manquement grave persistant, prononcer la déchéance (résiliation pour faute) selon les conditions du contrat et de la loi, sans indemnité et avec reprise des biens de retour. Elle peut aussi engager la responsabilité contractuelle du délégataire devant le juge administratif. Elle doit veiller à la continuité du service pendant la transition (reprise en régie provisoire ou nouvelle délégation).

Exercice 2 — Quelle forme ?

Qualifiez : 1) une entreprise construit à ses frais une station d'épuration et l'exploite pendant 25 ans en percevant une redevance sur les usagers ; 2) une commune confie à une société l'exploitation de son réseau d'eau existant, la société reversant une redevance à la commune ; 3) l'État confie à un groupement la conception, le financement, la construction et la maintenance d'un hôpital, contre un loyer annuel ; 4) une commune assure elle-même l'éclairage public avec ses agents.

Voir le corrigé

Concession (gestion déléguée, loi 54-05). 2) Affermage (gestion déléguée). 3) Partenariat public-privé (loi 86-12). 4) Régie (gestion directe).

Exercice 3 — Les biens en fin de contrat

À la fin d'une concession de distribution d'eau de 30 ans, quel est le sort : a) des canalisations et des stations de pompage construites par le concessionnaire ; b) des véhicules de service que la commune souhaite racheter ; c) des locaux administratifs que le concessionnaire a achetés pour son siège régional et qui ne sont pas nécessaires au service ?

Voir le corrigé

a) Biens de retour : nécessaires au service, ils reviennent gratuitement à la personne publique, leur coût ayant été amorti pendant la concession. b) Biens de reprise : la personne publique peut les racheter à leur valeur fixée selon le contrat. c) Biens propres : ils restent la propriété du concessionnaire.

L'essentiel — Modes de gestion

Gestion directe (régie, établissement public, société publique) / gestion déléguée (contrat avec un tiers, la personne publique reste responsable).
Fonctions de souveraineté non délégables (justice, police, état civil, défense).
Régie : moyens propres, sans personnalité distincte ; régies autonomes de distribution.
Établissement public : décentralisation technique (ONEE, ONCF, universités).
Sociétés de développement local et sociétés régionales multiservices (loi 83-21, 2023).
Gestion déléguée (loi 54-05, 2006, article 2) : durée limitée, rémunération sur les usagers, risques et périls du délégataire.
Formes : concession (investissements du concessionnaire), affermage (ouvrages publics, redevance), gérance (rémunération par la personne publique).
Règles : appel à la concurrence (article 5), contrôle technique et financier, tarifs, équilibre financier, biens de retour, de reprise et propres ; fin par échéance, rachat, déchéance.
Expérience : Lydec (Casablanca, 1997), Redal, Amendis ; reprise par les sociétés régionales.
PPP (loi 86-12, 2014, modifiée en 2020) : mission globale, rémunération par la personne publique, évaluation préalable, mise en concurrence.
Personnes privées habilitées : ordres professionnels, fédérations sportives.