Chapitre 3 · Droit S3 · Tronc commun

Le service public : notion et principes

L'action administrative

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir le service public et en dégager les critères ;

distinguer service public administratif et service public industriel et commercial ;

expliquer la création et la suppression des services publics ;

appliquer les principes de continuité, d'égalité, de mutabilité et de neutralité ;

présenter la charte des services publics (loi 54-19).

3.1 La notion de service public

Définition — Service public : activité d'intérêt général, assurée ou assumée par une personne publique (directement ou sous son contrôle), et soumise, au moins en partie, à un régime juridique de droit public.

Le service public a été au cœur de la construction du droit administratif : l'école du service public (Léon Duguit, Gaston Jèze, au début du XXᵉ siècle) en faisait le critère de l'application du droit administratif et de la compétence du juge administratif. Selon Duguit, l'État n'est pas une puissance qui commande, mais une « coopération de services publics » organisés et contrôlés par les gouvernants.

Trois critères permettent d'identifier un service public :

une activité d'intérêt général : l'activité répond à un besoin collectif de la population (éducation, santé, transport, distribution d'eau, sécurité) ;
un lien avec une personne publique : l'activité est exercée par une personne publique (État, collectivité, établissement public) ou par une personne privée sous son contrôle (concessionnaire, délégataire, association chargée d'une mission) ;
un régime juridique particulier : prérogatives de puissance publique (monopole, pouvoir d'imposer des obligations, expropriation) et obligations spécifiques (continuité, égalité).

Exemples au Maroc : l'enseignement public, les hôpitaux publics, la distribution d'eau et d'électricité, l'assainissement, la collecte des déchets, les transports urbains, l'état civil, la justice, la poste, la radio et la télévision publiques.

3.2 Service public administratif et service public industriel et commercial

La jurisprudence française (arrêt Bac d'Eloka, Tribunal des conflits, 1921) a distingué deux catégories de services publics, distinction reprise au Maroc :

	Service public administratif (SPA)	Service public industriel et commercial (SPIC)
Objet	Activités relevant des missions traditionnelles de l'État : justice, police, éducation, santé, protection sociale	Activités comparables à celles d'une entreprise privée : production et vente de biens ou de services
Financement	Principalement par l'impôt ; gratuité ou redevance symbolique	Principalement par les redevances payées par les usagers
Fonctionnement	Selon des règles de droit public	Selon des règles proches de celles des entreprises privées
Régime	Droit administratif ; agents publics ; juge administratif	Droit privé pour les relations avec les usagers et la plupart des agents ; juge ordinaire pour les litiges avec les usagers
Exemples	Enseignement, hôpitaux publics, état civil	Distribution d'eau et d'électricité, transport ferroviaire, poste

Pour qualifier un service, le juge examine l'objet, l'origine des ressources et les modalités de fonctionnement. Le régime juridique est mixte : même un SPIC reste soumis aux principes du service public et son organisation relève du droit public.

3.3 La création, l'organisation et la suppression des services publics

La création d'un service public relève de la décision des autorités publiques. La création des établissements publics, qui gèrent de nombreux services, relève du domaine de la loi (article 71 de la Constitution). Les collectivités territoriales créent et organisent les services publics relevant de leurs compétences (services communaux de proximité).
Les services publics obligatoires : certains services sont imposés par la Constitution ou la loi (justice, sécurité, enseignement fondamental obligatoire, état civil).
La suppression d'un service public non obligatoire est possible : les usagers n'ont pas de droit acquis au maintien d'un service, mais la suppression doit respecter les formes et ne pas être discriminatoire.
La liberté du commerce et de l'industrie : traditionnellement, une personne publique ne pouvait intervenir dans le domaine économique qu'en cas de carence de l'initiative privée ou d'intérêt public particulier ; aujourd'hui, elle peut intervenir si elle respecte les règles de concurrence (loi 104-12 relative à la liberté des prix et de la concurrence).

3.4 Les principes du service public

Les « lois de Rolland » (du nom du juriste français Louis Rolland) désignent les principes classiques du service public. La Constitution marocaine de 2011 les consacre en grande partie dans son titre XII (articles 154 à 160).

1. La continuité. Le service public doit fonctionner de manière régulière et continue, sans interruption injustifiée, car il répond à un besoin permanent de la population. L'article 154 de la Constitution vise la continuité des prestations. Conséquences :

l'encadrement du droit de grève dans les services publics (service minimum dans les services essentiels, loi organique 97-15) ;
l'obligation pour le concessionnaire ou le délégataire d'assurer le service même en cas de difficultés (théorie de l'imprévision, chapitre 6) ;
la continuité de l'État en cas de vacance ou de crise (ouverture des crédits par décret, article 75).

2. L'égalité. Tous les usagers placés dans la même situation doivent être traités de la même manière. L'article 154 vise l'égal accès des citoyens aux services publics et la couverture équitable du territoire national. Conséquences :

égalité d'accès et égalité de traitement (pas de discrimination fondée sur l'origine, le sexe, l'opinion, la religion) ;
égalité devant les charges : les tarifs peuvent varier seulement en fonction de différences objectives de situation (tarifs sociaux, tranches de consommation d'eau) ou d'un motif d'intérêt général lié au service ;
neutralité : le service public ne doit pas favoriser une opinion politique ou religieuse ; l'article 155 impose aux agents d'exercer leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralité, de transparence, de probité et d'intérêt général.

3. La mutabilité (ou adaptabilité). Le service public doit s'adapter aux évolutions des besoins collectifs et des techniques. Conséquences : l'administration peut modifier unilatéralement l'organisation du service, les règlements de service et les contrats ; les usagers n'ont pas de droit acquis au maintien des règles. La dématérialisation des procédures (portails en ligne, identité numérique) en est une illustration récente.

4. Les principes modernes : la Constitution ajoute la qualité, la transparence, la reddition des comptes, la responsabilité (article 154), l'obligation pour les services publics de recevoir les observations, propositions et doléances des usagers et d'en assurer le suivi (article 156), et la déclaration du patrimoine des responsables (article 158).

3.5 La charte des services publics (loi 54-19)

L'article 157 de la Constitution prévoit une charte des services publics fixant les règles de bonne gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques, des collectivités territoriales et des organismes publics. Elle a été adoptée par la loi 54-19 (2021). Elle précise :

les principes d'égalité, de continuité, de qualité, de neutralité, de transparence et de reddition des comptes ;
les règles relatives à l'accueil des usagers, aux délais de traitement, à la simplification et à la dématérialisation des procédures (complétées par la loi 55-19 relative à la simplification des procédures et formalités administratives, 2020) ;
le traitement des réclamations et la mesure de la satisfaction des usagers ;
l'éthique et la déontologie des agents.

3.6 Méthode : analyser une question de service public

Qualifier l'activité : intérêt général, lien avec une personne publique, régime particulier.
Déterminer la catégorie : SPA ou SPIC (objet, ressources, fonctionnement).
Identifier le mode de gestion (chapitre 4) et la personne responsable.
Appliquer les principes : continuité, égalité (et neutralité), mutabilité, qualité.
En déduire le régime (juge compétent, droit applicable, droits des usagers).

Les pièges à éviter

Croire qu'un service public est toujours géré par une personne publique : il peut être confié à une personne privée sous contrôle.
Confondre SPA et SPIC : la distinction dépend de l'objet, des ressources et du fonctionnement.
Affirmer que les usagers ont un droit acquis au maintien d'un service ou d'un tarif : le principe de mutabilité s'y oppose.
Oublier que l'égalité admet des différences de traitement justifiées par des différences de situation.
Ignorer les articles 154 à 160 de la Constitution et la loi 54-19.

Exercice 1 — Le transport scolaire et l'eau

Une commune rurale organise un service de transport scolaire gratuit, mais le réserve aux enfants des familles inscrites dans un parti politique déterminé. Analysez au regard des principes du service public.
La société régionale chargée de la distribution d'eau applique un tarif plus bas aux premiers mètres cubes consommés (tranche sociale) et un tarif plus élevé aux gros consommateurs. Est-ce contraire au principe d'égalité ?
Les agents d'un hôpital public déclenchent une grève totale, sans assurer les urgences. Quel principe est en cause ?
La commune décide de remplacer les guichets papier par une plateforme en ligne pour les demandes d'actes. Un usager âgé conteste en invoquant un droit au maintien du guichet. A-t-il raison ?

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1. Le transport scolaire. Réserver le service aux familles inscrites dans un parti viole le principe d'égalité d'accès et de neutralité du service public (articles 154 et 155 de la Constitution) : l'appartenance politique n'est pas une différence de situation en rapport avec l'objet du service. La décision est illégale et constitue en outre un détournement de pouvoir.

2. Les tarifs de l'eau. Le principe d'égalité n'interdit pas des différences de traitement fondées sur des différences objectives de situation en rapport avec l'objet du service, ou justifiées par un intérêt général. La tarification par tranches, qui favorise l'accès de tous à un volume d'eau essentiel et décourage le gaspillage, répond à des objectifs d'intérêt général (accès à l'eau, préservation de la ressource dans un contexte de stress hydrique). Elle est compatible avec le principe d'égalité, à condition d'être appliquée de manière identique à tous les usagers d'une même tranche.

3. La grève à l'hôpital. Le droit de grève est garanti par l'article 29 de la Constitution, mais il doit être concilié avec le principe de continuité du service public. Dans un service essentiel comme l'hôpital, un service minimum (urgences, soins vitaux) doit être assuré (loi organique 97-15). Une grève totale sans service minimum est irrégulière et peut engager la responsabilité des organisateurs et de l'administration.

4. La dématérialisation. En vertu du principe de mutabilité, l'administration peut adapter l'organisation du service aux évolutions techniques ; les usagers n'ont pas de droit acquis au maintien d'un mode de fonctionnement. Toutefois, le principe d'égalité d'accès (article 154) et la charte des services publics (loi 54-19) imposent de garantir l'accès des personnes qui ne maîtrisent pas les outils numériques (accompagnement, guichet d'assistance). L'usager n'a pas droit au maintien du guichet papier, mais il a droit à un accès effectif au service.

Exercice 2 — SPA ou SPIC ?

Qualifiez : 1) un lycée public ; 2) le transport ferroviaire de voyageurs ; 3) la délivrance des cartes nationales d'identité ; 4) la distribution d'électricité ; 5) un hôpital public ; 6) un service communal de transport par bus payant.

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SPA (enseignement, financement fiscal). 2) SPIC (activité de transport financée par la vente de billets). 3) SPA (mission régalienne). 4) SPIC (vente d'un bien aux usagers). 5) SPA (santé publique, même si certains actes sont payants). 6) SPIC (transport financé par les usagers), quel que soit le mode de gestion.

Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé

Proposez un plan pour le sujet : « Les principes du service public dans la Constitution de 2011 ».

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Introduction : lois de Rolland ; constitutionnalisation au titre XII ; problématique : la Constitution se borne-t-elle à consacrer les principes classiques ou les renouvelle-t-elle ? I. La consécration des principes classiques — A. Continuité et égalité (article 154) : égal accès, couverture équitable du territoire, continuité des prestations. B. Neutralité et légalité (articles 154 et 155) : obligations des agents. II. Le renouvellement par la bonne gouvernance — A. Les exigences nouvelles : qualité, transparence, reddition des comptes, responsabilité, prise en compte des doléances (articles 154 et 156). B. La mise en œuvre : charte des services publics (loi 54-19), simplification et dématérialisation (loi 55-19), Médiateur. Conclusion : un service public pensé autour de l'usager-citoyen, dont l'effectivité dépend des moyens et de la culture administrative.

L'essentiel — Service public

Service public : activité d'intérêt général, assurée ou contrôlée par une personne publique, soumise en partie au droit public ; école de Duguit et Jèze.
Critères : intérêt général, lien avec une personne publique (gestion directe ou contrôle), régime particulier.
SPA (missions traditionnelles, financement par l'impôt, droit public) / SPIC (activité d'entreprise, redevances, droit privé pour les usagers) ; Bac d'Eloka (1921).
Création par les autorités publiques ; établissements publics créés par la loi (article 71) ; pas de droit acquis au maintien d'un service non obligatoire ; concurrence (loi 104-12).
Continuité (article 154) : service minimum en cas de grève (loi organique 97-15), imprévision.
Égalité (article 154) : accès, traitement, charges ; différences justifiées par la situation ou l'intérêt général ; neutralité (article 155).
Mutabilité : adaptation aux besoins et aux techniques, pas de droit acquis des usagers.
Principes modernes : qualité, transparence, reddition des comptes, doléances des usagers (article 156), déclaration de patrimoine (article 158).
Charte des services publics : article 157, loi 54-19 (2021) ; simplification des procédures (loi 55-19, 2020).