المؤسسات والمقاولات العمومية والهيئات المستقلة

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• تعريف المؤسسة العمومية وتحديد عناصرها ومبدأ التخصص؛
• التمييز بين المؤسسات العمومية الإدارية والصناعية والتجارية؛
• تقديم المقاولات العمومية والوصاية والمراقبة المالية؛
• شرح إصلاح القطاع العام: القانون الإطار 50.21 والوكالة الوطنية للتدبير الاستراتيجي للمساهمات؛
• تقديم هيئات الحكامة المستقلة وسلطات الضبط (الباب الثاني عشر من الدستور).

7.1 مفهوم المؤسسة العمومية

تعريف — المؤسسة العمومية: شخص معنوي خاضع للقانون العام، يتمتع بالاستقلال الإداري والمالي، تنشئه الدولة أو جماعة ترابية لتسيير مرفق عام محدد، تحت وصاية الشخص العام الذي أنشأه.

العناصر:

• الشخصية المعنوية: ذمة مالية وميزانية مستقلتان، أهلية التعاقد والتقاضي؛
• مرفق عام محدد: التعليم العالي (الجامعات)، الصحة (المراكز الاستشفائية الجامعية)، النقل (المكتب الوطني للسكك الحديدية)، الماء والكهرباء (المكتب الوطني للكهرباء والماء الصالح للشرب)، الضمان الاجتماعي (الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي)؛
• مبدأ التخصص: لا يمكن للمؤسسة العمومية أن تمارس إلا النشاط الذي أنشئت من أجله، كما يحدده قانونها المحدث؛ وأي نشاط خارج هذا الغرض يكون مشوبا بعدم المشروعية؛
• الوصاية: تخضع لمراقبة الشخص العام الذي أنشأها (الوزارة الوصية)، في الحدود التي يحددها القانون.

الإحداث: يختص القانون بإحداث فئات المؤسسات العمومية (الفصل 71 من الدستور: «إحداث المؤسسات العمومية وكل شخص اعتباري من أشخاص القانون العام»)؛ وتحدث المؤسسة الفردية بقانون في الغالب، أو بمرسوم إذا كانت تنتمي إلى فئة موجودة.

التنظيم: تتوفر المؤسسة العمومية على مجلس إداري (أو مجلس توجيه) يضم ممثلي الدولة والشركاء، يحدد التوجهات ويصادق على الميزانية والحسابات، ومدير (أو مدير عام) يعين وفق الفصلين 49 أو 91 من الدستور والقانون التنظيمي 02.12 حسب الطابع الاستراتيجي للمؤسسة، ويتولى التسيير اليومي.

7.2 أصناف المؤسسات العمومية

المؤسسات العمومية الإدارية: تسير مرفقا إداريا لا يهدف إلى الربح، وتمول أساسا من ميزانية الدولة، وتخضع في الغالب للقانون العام: الجامعات، الأكاديميات الجهوية للتربية والتكوين، المراكز الاستشفائية، المعهد الوطني للإحصاء والاقتصاد التطبيقي، الوكالات الحضرية.

المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية: تمارس نشاطا اقتصاديا مماثلا لنشاط المقاولات الخاصة (إنتاج وبيع السلع والخدمات)، وتمول أساسا من مداخيلها، وتخضع في علاقتها مع مستعمليها وأجرائها في الغالب للقانون الخاص: المكتب الوطني للسكك الحديدية، المكتب الوطني للكهرباء والماء الصالح للشرب، المكتب الوطني للمطارات، الوكالة الوطنية للموانئ.

مؤسسات ذات طابع خاص: مؤسسات مالية (صندوق الإيداع والتدبير)، مؤسسات اجتماعية (الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، الصندوق المغربي للتقاعد)، المؤسسات العمومية الجهوية والمحلية التابعة للجماعات الترابية (الوكالات الجماعية للتوزيع، الوكالات الجهوية لتنفيذ المشاريع).

7.3 المقاولات العمومية والوصاية والمراقبة

المقاولات العمومية: هي شركات (غالبا شركات مساهمة) تملك الدولة أو أشخاص عامة أخرى كل رأسمالها أو أغلبيته، وتمارس نشاطا اقتصاديا تنافسيا وفق القانون التجاري: المكتب الشريف للفوسفاط (شركة مساهمة منذ 2008)، الخطوط الملكية المغربية، الشركة الوطنية للطرق السيارة، صندوق التجهيز الجماعي؛ ويمكن أن تكون للدولة مساهمة أقلية في شركات أخرى (اتصالات المغرب).

الوصاية التقنية: تمارسها الوزارة القطاعية المعنية للتأكد من احترام المؤسسة لمهامها وللسياسة الحكومية: المصادقة على بعض القرارات (البرامج، الميزانية، التعريفات، الاتفاقيات الكبرى).

المراقبة المالية: تمارسها وزارة الاقتصاد والمالية (مديرية المنشآت العامة والخوصصة سابقا، ثم الهيئات الجديدة)، وفق القانون 69.00 المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على المنشآت العامة: المراقبة القبلية (المراقب المالي) أو المواكبة (مراقب الدولة) أو البعدية (الافتحاص)، حسب حجم المؤسسة ومخاطرها.

المراقبات الأخرى: المجلس الأعلى للحسابات (مراقبة التسيير)، البرلمان (لجان تقصي الحقائق، مناقشة تقارير المؤسسات)، عقود-برامج بين الدولة والمؤسسات تحدد الأهداف والموارد والالتزامات المتبادلة.

7.4 إصلاح قطاع المؤسسات والمقاولات العمومية

التشخيص: لاحظت التقارير (المجلس الأعلى للحسابات، الحكومة) تعدد المؤسسات العمومية (أكثر من 200 مؤسسة و40 مقاولة تقريبا، إضافة إلى الفروع) وتداخل مهامها، وضعف حكامة بعضها، وعبئها على المالية العامة، وغياب رؤية استراتيجية لمساهمات الدولة.

القانون الإطار 50.21 (2021) المتعلق بإصلاح المؤسسات والمقاولات العمومية: إصلاح هيكلي يهدف إلى:

• إعادة الهيكلة: تجميع المؤسسات ذات المهام المتشابهة، حل أو إدماج غير الضرورية منها، تحويل المؤسسات العمومية ذات الطابع التجاري إلى شركات مساهمة؛
• تحسين الحكامة: مجالس إدارية مهنية بأعضاء مستقلين، فصل مهام الرئيس والمدير، الشفافية؛
• ترشيد العلاقات المالية بين الدولة والمؤسسات؛
• التقييم المنتظم للأداء.

الوكالة الوطنية للتدبير الاستراتيجي لمساهمات الدولة (ANGSPE، القانون 82.20): مؤسسة تتولى التدبير الاستراتيجي لمحفظة المقاولات العمومية ذات الطابع التجاري، بمنطق الدولة المساهمة (المردودية، الاستراتيجية)، وتتبع أداءها، وتنفذ السياسة المساهماتية للدولة.

الخوصصة: نقلت الدولة منذ 1989 (القانون 39.89) ملكية عدد من المقاولات العمومية إلى القطاع الخاص (الأبناك، الاتصالات، الصناعات)، لتخفيف عبء المالية العامة وتحسين الفعالية، مع الحفاظ على المقاولات الاستراتيجية.

7.5 هيئات الحكامة المستقلة وسلطات الضبط

لماذا هيئات مستقلة؟ ظهرت هيئات مستقلة عن الحكومة لممارسة مهام حساسة تحتاج إلى الحياد والخبرة والاستقرار: حماية الحقوق والحريات، ضبط القطاعات الاقتصادية المحررة (الاتصالات، الطاقة، الأسواق المالية)، محاربة الفساد؛ وذلك بعيدا عن تقلبات السياسة والمصالح.

الباب الثاني عشر من الدستور: الحكامة الجيدة (الفصول 154 إلى 171):

• مبادئ المرافق العمومية (الفصول 154 إلى 160): المساواة في الولوج، الإنصاف في التغطية الترابية، الاستمرارية، الجودة، الشفافية، المحاسبة، ربط المسؤولية بالمحاسبة، الحياد، والتصريح بالممتلكات للمسؤولين؛
• هيئات حماية الحقوق والحريات: المجلس الوطني لحقوق الإنسان (الفصل 161)، مؤسسة الوسيط (الفصل 162)، مجلس الجالية المغربية بالخارج (الفصل 163)، الهيئة المكلفة بالمناصفة ومحاربة كل أشكال التمييز (الفصل 164)، الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري (الفصل 165)؛
• هيئات الحكامة الجيدة والتقنين: مجلس المنافسة (الفصل 166)، الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها (الفصل 167)؛
• هيئات النهوض بالتنمية البشرية والمستدامة والديمقراطية التشاركية: المجلس الأعلى للتربية والتكوين والبحث العلمي (الفصل 168)، المجلس الاستشاري للأسرة والطفولة (الفصل 169)، المجلس الاستشاري للشباب والعمل الجمعوي (الفصل 170)؛
• ويضاف إليها المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي (الفصول 151 إلى 153).

سلطات الضبط القطاعية: أحدثت بقوانين خاصة: الوكالة الوطنية لتقنين المواصلات (ANRT)، الهيئة المغربية لسوق الرساميل (AMMC)، هيئة مراقبة التأمينات والاحتياط الاجتماعي (ACAPS)، الهيئة الوطنية لضبط الكهرباء (ANRE، القانون 48.15)، إلى جانب بنك المغرب (القانون 40.17) في ضبط القطاع البنكي والسياسة النقدية. وتمارس هذه السلطات صلاحيات تنظيمية (إصدار قواعد تقنية) ورقابية وزجرية (عقوبات مالية)، تحت رقابة القضاء.

ضمانات الاستقلال: طرق تعيين متوازنة (مشاركة عدة سلطات)، ولايات محددة غير قابلة للإنهاء التعسفي، حالات التنافي، الاستقلال المالي، تقديم تقارير سنوية للبرلمان ومناقشتها (الفصل 160).

النقاشات: تطرح مسألة الشرعية الديمقراطية لهيئات غير منتخبة تمارس سلطات مهمة، وخطر الاستيلاء عليها من طرف المصالح القطاعية، وفعالية الهيئات الاستشارية التي لا تملك سلطة قرار، والتداخل مع اختصاصات الحكومة.

7.6 منهجية: تكييف هيئة عمومية

1. هل لها شخصية معنوية؟ إذا لم تكن لها، فهي مصلحة من مصالح الدولة.
2. ما طبيعتها؟ مؤسسة عمومية (إدارية، صناعية وتجارية)، مقاولة عمومية (شركة)، هيئة دستورية مستقلة، سلطة ضبط.
3. ما هو النص المحدث؟ الدستور، قانون، مرسوم.
4. ما هي الرقابة؟ وصاية تقنية، مراقبة مالية (القانون 69.00)، استقلال مع تقارير للبرلمان.
5. ما هو القانون المطبق؟ القانون العام أو القانون الخاص حسب النشاط والعلاقات.

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• الخلط بين المؤسسة العمومية (شخص للقانون العام) والمقاولة العمومية (شركة للقانون الخاص تملكها الدولة).
• نسيان مبدأ التخصص الذي يحد من نشاط المؤسسة العمومية.
• اعتبار الهيئات المستقلة خاضعة للسلطة الرئاسية للحكومة.
• الخلط بين الهيئات الاستشارية (المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي) وسلطات الضبط (مجلس المنافسة، ANRT).
• إغفال الإصلاح الجاري للقطاع العام (القانون الإطار 50.21).