مدخل إلى القانون الإداري: المفهوم والنشأة والمصادر

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• تعريف الإدارة بالمعيارين العضوي والوظيفي؛
• تعريف القانون الإداري وتمييزه عن فروع القانون الأخرى؛
• شرح خصائص القانون الإداري: قانون امتيازات وقانون قيود، قانون حديث وقضائي النشأة؛
• تتبع نشأة القانون الإداري في فرنسا وتطوره في المغرب؛
• ترتيب مصادر القانون الإداري المغربي.

1.1 مفهوم الإدارة

يستعمل لفظ الإدارة بمعنيين متكاملين:

• المعنى العضوي (الشكلي): الإدارة هي مجموع الأجهزة والأشخاص الذين يقومون بالنشاط الإداري: الوزارات ومصالحها، الولايات والعمالات والأقاليم، الجماعات الترابية، المؤسسات العمومية، الموظفون؛
• المعنى الوظيفي (المادي): الإدارة هي النشاط الذي تقوم به هذه الأجهزة لتحقيق المصلحة العامة: تنظيم المرافق العامة وتسييرها (التعليم، الصحة، النقل)، والحفاظ على النظام العام (الضبط الإداري)، وتنفيذ القوانين.

الإدارة والسلطات الأخرى: تختلف الوظيفة الإدارية عن:

• الوظيفة التشريعية التي يمارسها البرلمان بوضع القواعد العامة (القوانين)؛
• الوظيفة القضائية التي تمارسها المحاكم بالفصل في النزاعات؛
• الوظيفة الحكومية أو السياسية التي تحدد التوجهات الكبرى للدولة. فالإدارة تنفذ القوانين وتسير الحياة اليومية للمرافق، وهي خاضعة للقانون ولرقابة القضاء.

الإدارة العامة والإدارة الخاصة: تتميز الإدارة العامة عن تسيير المقاولات الخاصة بـالهدف (المصلحة العامة لا الربح)، وبـالوسائل (امتيازات السلطة العامة)، وبـالخضوع لقواعد خاصة (المساواة، الاستمرارية، المحاسبة العمومية).

1.2 مفهوم القانون الإداري

تعريف — القانون الإداري: فرع من فروع القانون العام الداخلي، يتضمن مجموع القواعد القانونية التي تنظم الإدارة العامة من حيث تكوينها ونشاطها ووسائلها، وتحكم العلاقات بينها وبين الأفراد، وتحدد رقابة القضاء عليها.

ويشمل القانون الإداري:

• التنظيم الإداري: هياكل الإدارة (المركزية، اللامركزية، المؤسسات العمومية)؛ وهو موضوع هذه المادة أساسا؛
• النشاط الإداري: المرفق العام، الضبط الإداري، القرارات والعقود الإدارية (يدرس في S3)؛
• وسائل الإدارة: الموظفون (الوظيفة العمومية)، الأموال (الملك العام والخاص)، نزع الملكية؛
• المنازعات الإدارية: رقابة القضاء على الإدارة (يدرس في S4).

تمييزه عن الفروع القريبة:

• عن القانون الدستوري: الذي ينظم السلطات العليا للدولة وعلاقاتها، بينما ينظم القانون الإداري الإدارة في نشاطها اليومي؛ ويقال إن القانون الدستوري يضع «العناوين الكبرى» والقانون الإداري «التفاصيل»؛
• عن المالية العامة: التي تدرس الميزانية والضرائب والنفقات العمومية؛
• عن القانون الخاص: الذي ينظم العلاقات بين الأفراد على أساس المساواة؛ أما القانون الإداري فيقوم على عدم المساواة بين الإدارة، التي تملك امتيازات السلطة العامة، والأفراد.

1.3 خصائص القانون الإداري

قانون امتيازات وقانون قيود: يمنح القانون الإداري الإدارة امتيازات لا يملكها الأفراد، لتمكينها من تحقيق المصلحة العامة:

• إصدار قرارات انفرادية ملزمة دون رضى المعنيين؛
• التنفيذ المباشر لقراراتها (امتياز الأسبقية)؛
• نزع الملكية من أجل المنفعة العامة؛
• تعديل العقود الإدارية بإرادتها المنفردة. وفي المقابل، يفرض عليها قيودا لا تخضع لها الأشخاص الخاصة: احترام مبدأ المشروعية، اتباع مساطر خاصة (المنافسة في الصفقات العمومية، المباريات في التوظيف)، تعليل القرارات السلبية، الخضوع لرقابة القضاء الإداري.

قانون حديث: نشأ القانون الإداري كفرع مستقل في القرن التاسع عشر، بعد الثورة الفرنسية.

قانون قضائي النشأة: لعب القاضي الإداري دورا أساسيا في وضع قواعده الكبرى (المسؤولية الإدارية، نظرية العقد الإداري، دعوى الإلغاء)، لأن النصوص كانت قليلة؛ ولذلك يقال إنه قانون «اجتهادي».

قانون مرن ومتطور: يتطور باستمرار لمواكبة تطور وظائف الدولة (من الدولة الحارسة إلى الدولة المتدخلة، ثم الدولة المنظمة، ثم الإدارة الرقمية).

قانون غير مقنن: لا توجد «مدونة» شاملة للقانون الإداري، بل نصوص متفرقة كثيرة.

1.4 النشأة والتطور

في فرنسا: ارتبطت نشأة القانون الإداري بمبدأ الفصل بين السلطات في تفسيره الفرنسي: قانون 16-24 غشت 1790 منع المحاكم العادية من النظر في أعمال الإدارة؛ ثم أنشئ مجلس الدولة سنة 1799 (في عهد نابليون) كهيئة استشارية، تحولت إلى قضاء إداري مستقل سنة 1872 (القضاء المفوض). ويعتبر حكم بلانكو الصادر عن محكمة التنازع في 8 فبراير 1873 نقطة انطلاق القانون الإداري الحديث: قرر أن مسؤولية الدولة عن الأضرار التي يسببها المرفق العام لا تخضع لقواعد القانون المدني، بل لقواعد خاصة يختص بها القضاء الإداري؛ فأصبح المرفق العام معيارا للقانون الإداري.

معايير القانون الإداري: بحث الفقه عن معيار يحدد متى يطبق القانون الإداري:

• معيار المرفق العام (مدرسة بوردو، ليون دوغي): يطبق القانون الإداري على كل نشاط يتعلق بمرفق عام؛
• معيار السلطة العامة (موريس هوريو): يطبق القانون الإداري عندما تستعمل الإدارة امتيازات السلطة العامة؛
• واليوم يجمع الفقه والقضاء بين المعيارين.

في المغرب:

• قبل الحماية: لم يعرف المغرب قانونا إداريا بالمفهوم الحديث، بل نظاما مخزنيا تقليديا (الوزراء، العمال، القواد، القضاة، المحتسبون، نظام الحسبة)؛
• عهد الحماية: أدخلت فرنسا هياكل إدارية حديثة، لكن ظهير 12 غشت 1913 المتعلق بالتنظيم القضائي (الفصل 8) منع المحاكم من إلغاء القرارات الإدارية، فاكتفى القضاء بمنح التعويض؛
• بعد الاستقلال: أحدثت الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى (1957) التي نظرت في دعاوى الإلغاء؛ ثم المحاكم الإدارية بالقانون 41.90 (1993، تنصيب 1994)، ثم محاكم الاستئناف الإدارية بالقانون 80.03 (2006)؛ وتطور التشريع الإداري (الوظيفة العمومية 1958، الميثاق الجماعي 1960 ثم 1976 ثم 2002، الجهات 1997، القوانين التنظيمية للجماعات الترابية 2015)؛
• دستور 2011: كرس الجهوية المتقدمة، والحكامة الجيدة (الباب الثاني عشر)، وحق الطعن في كل قرار إداري (الفصل 118). ويتميز القانون الإداري المغربي بـوحدة القضاء مع تخصص المحاكم الإدارية، خلافا للازدواجية القضائية الكاملة في فرنسا.

1.5 مصادر القانون الإداري المغربي

المصادر المكتوبة:

• الدستور: يتضمن مبادئ أساسية للإدارة: المساواة في ولوج المرافق العمومية (الفصل 154)، الحياد والشفافية والمحاسبة (الفصلان 154 و155)، حق الطعن (الفصل 118)، تنظيم الجماعات الترابية (الفصول 135 إلى 146)، اختصاص رئيس الحكومة في السلطة التنظيمية والتعيين في الوظائف المدنية (الفصلان 90 و91)؛
• الاتفاقيات الدولية المصادق عليها (اتفاقية مكافحة الفساد، اتفاقيات منظمة العمل الدولية)؛
• القوانين التنظيمية: الجماعات الترابية (111.14، 112.14، 113.14)، التعيين في المناصب العليا (02.12)؛
• القوانين العادية: النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية (ظهير 24 فبراير 1958)، القانون 41.90، نزع الملكية (7.81)، تعليل القرارات الإدارية (03.01)، الحق في الحصول على المعلومات (31.13)، تبسيط المساطر (55.19)؛
• النصوص التنظيمية: المراسيم والقرارات التي تصدرها الحكومة والوزراء (المرسوم المتعلق بالصفقات العمومية، ميثاق اللاتمركز الإداري لسنة 2018).

المصادر غير المكتوبة:

• الاجتهاد القضائي: قرارات الغرفة الإدارية بمحكمة النقض والمحاكم الإدارية، التي أرست قواعد مهمة (المسؤولية بدون خطأ، رقابة التناسب، الاعتداء المادي)؛
• المبادئ العامة للقانون: مبادئ يستخلصها القاضي ويلزم بها الإدارة دون نص (المساواة أمام المرافق العامة، استمرارية المرفق العام، حقوق الدفاع، عدم رجعية القرارات الإدارية)؛
• العرف الإداري: سلوك تتبعه الإدارة بانتظام في مسألة معينة، دور محدود؛
• الفقه: مصدر تفسيري يساعد على فهم القواعد وتطويرها.

1.6 منهجية: تحديد هل ينتمي نزاع أو نشاط إلى القانون الإداري

1. حدد الطرف: هل يتعلق الأمر بشخص من أشخاص القانون العام (الدولة، جماعة ترابية، مؤسسة عمومية)؟
2. حدد النشاط: هل يتعلق بمرفق عام أو بالحفاظ على النظام العام؟
3. ابحث عن امتيازات السلطة العامة: قرار انفرادي، شروط استثنائية في عقد، نزع الملكية.
4. ابحث عن النص: هل ينص القانون على اختصاص القضاء الإداري (المادة 8 من القانون 41.90)؟
5. استنتج: تطبيق القانون الإداري والقضاء الإداري، أو القانون الخاص في حالات التسيير الخاص.

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• الخلط بين المعنى العضوي للإدارة (الأجهزة) والمعنى الوظيفي (النشاط).
• اعتبار القانون الإداري قانون امتيازات فقط: إنه أيضا قانون قيود وضمانات.
• القول إن المغرب يعرف ازدواجية قضائية كاملة كفرنسا: يعرف وحدة القضاء مع محاكم إدارية متخصصة.
• نسيان دور الاجتهاد القضائي والمبادئ العامة للقانون في تكوين القانون الإداري.
• الخلط بين القانون الإداري والقانون الدستوري.