اللامركزية الترابية: التطور والإطار الدستوري والمبادئ

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• تتبع تطور اللامركزية الترابية في المغرب منذ الاستقلال؛
• تحليل الإطار الدستوري للجماعات الترابية (الفصول 135 إلى 146)؛
• شرح المبادئ الموجهة: التدبير الحر، التفريع، التضامن، المشاركة؛
• شرح المراقبة الإدارية للدولة على الجماعات الترابية؛
• التمييز بين مراقبة المشروعية ومراقبة الملاءمة.

5.1 تطور اللامركزية في المغرب

المرحلة الأولى: التأسيس (1960-1976): بعد الاستقلال، نظمت أول انتخابات جماعية سنة 1960، وصدر ظهير 23 يونيو 1960 المتعلق بالتنظيم الجماعي (أول ميثاق جماعي)، الذي أنشأ الجماعات الحضرية والقروية؛ لكن اختصاصاتها كانت محدودة، والوصاية قوية، والسلطة التنفيذية بيد القائد أو الباشا ممثلي الدولة. وصدر ظهير 1963 المتعلق بمجالس العمالات والأقاليم.

المرحلة الثانية: الميثاق الجماعي لسنة 1976: يعتبر ظهير 30 شتنبر 1976 منعطفا: نقل السلطة التنفيذية الجماعية إلى رئيس المجلس الجماعي المنتخب، ووسع اختصاصات الجماعة، فأصبحت فاعلا في التنمية الاقتصادية والاجتماعية المحلية.

المرحلة الثالثة: الجهة جماعة محلية (1992-1997): ارتقى دستور 1992 بـالجهة إلى مرتبة جماعة محلية، ونظمها القانون 47.96 (1997) الذي أحدث 16 جهة؛ لكن السلطة التنفيذية للجهة بقيت بيد العامل.

المرحلة الرابعة: إصلاحات 2002 و2009: صدر الميثاق الجماعي الجديد (القانون 78.00، 2002) وقانون العمالات والأقاليم (القانون 79.00، 2002)، ثم عدل الميثاق الجماعي سنة 2009 (القانون 17.08) لتعزيز الحكامة المحلية ونظام وحدة المدينة في المدن الكبرى (الدار البيضاء، الرباط، فاس، مراكش، طنجة، سلا) مع المقاطعات.

المرحلة الخامسة: الجهوية المتقدمة (2011-2015): أطلق الملك ورش الجهوية المتقدمة في خطاب 3 يناير 2010، وأنشأ اللجنة الاستشارية للجهوية التي قدمت تقريرها سنة 2011؛ ثم كرس دستور 2011 الجهوية المتقدمة في الباب التاسع (الفصول 135 إلى 146)، وصدرت القوانين التنظيمية الثلاثة للجماعات الترابية في 7 يوليوز 2015:

• القانون التنظيمي 111.14 المتعلق بـالجهات؛
• القانون التنظيمي 112.14 المتعلق بـالعمالات والأقاليم؛
• القانون التنظيمي 113.14 المتعلق بـالجماعات. ونظمت الانتخابات الجماعية والجهوية بالاقتراع المباشر لأول مرة في 4 شتنبر 2015، ثم في 8 شتنبر 2021 (بالتزامن مع الانتخابات التشريعية).

5.2 الإطار الدستوري (الباب التاسع)

الفصل 135: الجماعات الترابية للمملكة هي الجهات والعمالات والأقاليم والجماعات؛ وهي أشخاص اعتبارية خاضعة للقانون العام، تسير شؤونها بكيفية ديمقراطية؛ وتنتخب مجالس الجهات والجماعات بالاقتراع العام المباشر؛ وتحدث كل جماعة ترابية أخرى بالقانون، ويمكن أن تحل محل جماعة أو أكثر.

الفصل 136: يرتكز التنظيم الجهوي والترابي على مبادئ التدبير الحر، وعلى التعاون والتضامن؛ ويؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم، والرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة.

الفصل 137: تساهم الجهات والجماعات الترابية الأخرى في تفعيل السياسة العامة للدولة وفي إعداد السياسات الترابية من خلال ممثليها في مجلس المستشارين.

الفصل 138: يقوم رؤساء مجالس الجهات ورؤساء مجالس الجماعات الترابية الأخرى بتنفيذ مداولات هذه المجالس ومقرراتها.

الفصل 139: تضع مجالس الجهات والجماعات الترابية الأخرى آليات تشاركية للحوار والتشاور، ويمكن للمواطنين والجمعيات تقديم عرائض الهدف منها مطالبة المجلس بإدراج نقطة تدخل في اختصاصه ضمن جدول أعماله.

الفصل 140: للجماعات الترابية، وبناء على مبدأ التفريع، اختصاصات ذاتية واختصاصات مشتركة مع الدولة واختصاصات منقولة إليها من هذه الأخيرة؛ وتتوفر في مجالات اختصاصها على سلطة تنظيمية لممارسة صلاحياتها.

الفصل 141: تتوفر الجهات والجماعات الترابية الأخرى على موارد مالية ذاتية وموارد مرصودة من قبل الدولة؛ وكل اختصاص تنقله الدولة إليها يكون مقترنا بتحويل الموارد المطابقة له.

الفصل 142: يحدث لفترة معينة ولفائدة الجهات صندوق للتأهيل الاجتماعي، ويحدث صندوق للتضامن بين الجهات.

الفصل 143: لا يجوز لأي جماعة ترابية أن تمارس وصاية على جماعة أخرى؛ وتتبوأ الجهة، تحت إشراف رئيس مجلسها، مكانة الصدارة بالنسبة للجماعات الترابية الأخرى في عمليات إعداد وتتبع برامج التنمية الجهوية والتصاميم الجهوية لإعداد التراب، في نطاق احترام الاختصاصات الذاتية لهذه الجماعات.

الفصل 144: يمكن للجماعات الترابية تأسيس مجموعات فيما بينها من أجل التعاضد في البرامج والوسائل.

الفصل 145: دور الولاة والعمال، ومنه المراقبة الإدارية (الفصل الرابع).

الفصل 146: تحدد قوانين تنظيمية شروط تدبير الجماعات الترابية وعدد أعضاء مجالسها وقواعد انتخابهم، واختصاصاتها، ونظامها المالي، ومصادر مواردها، وقواعد الحكامة، وآليات المراقبة.

5.3 المبادئ الموجهة

مبدأ التدبير الحر: يعني تمتع الجماعة الترابية بـسلطة التداول بكيفية ديمقراطية، وتنفيذ مداولاتها ومقرراتها، في حدود اختصاصاتها؛ دون أن يعني ذلك الاستقلال المطلق عن الدولة: فهي تمارس صلاحياتها وفق القانون وتحت مراقبة الدولة. ويترتب عليه تقليص الوصاية التقليدية، وتعويض الرقابة القبلية بـرقابة بعدية وقضائية في الغالب.

مبدأ التفريع (الفصل 140): يعني أن تتولى كل مسؤولية الجهة الأقرب إلى المواطن والأقدر على ممارستها بفعالية: فلا تتدخل الدولة إلا فيما لا تستطيع الجماعات الترابية القيام به بشكل أفضل، ولا تتدخل الجهة إلا فيما لا تستطيع الجماعة القيام به. وتصنف الاختصاصات:

• الذاتية: تمارسها الجماعة الترابية وحدها (التنمية الاقتصادية للجهة، المرافق الجماعية للقرب كالنظافة والإنارة)؛
• المشتركة: تمارسها مع الدولة بشكل تعاقدي (التعليم الأولي، الصحة، الثقافة)؛
• المنقولة: تنقلها الدولة إليها تدريجيا مع الموارد المطابقة.

مبدأ التضامن والتعاون: لتصحيح الفوارق بين الجهات الغنية والفقيرة: صندوق التأهيل الاجتماعي وصندوق التضامن بين الجهات (الفصل 142)، والتعاون بين الجماعات عبر المجموعات والاتفاقيات (الفصل 144).

مبدأ المشاركة (الفصل 139): آليات التشاور (هيئات المساواة وتكافؤ الفرص ومقاربة النوع، هيئات الشباب، الهيئات الاقتصادية)، والعرائض المحلية التي تنظمها القوانين التنظيمية (عدد التوقيعات وشروطها).

مبدأ الحكامة الجيدة: احترام قواعد الشفافية والمحاسبة وتقييم الأداء، والتدبير المبني على النتائج؛ ونشر المقررات وإتاحة المعلومات (القانون 31.13).

5.4 المراقبة الإدارية للدولة

تمارس الدولة على الجماعات الترابية مراقبة إدارية (تسمى في القوانين السابقة الوصاية)، يتولاها الوالي على الجهة والعامل على العمالة والإقليم والجماعات، تحت سلطة وزير الداخلية. وقد غيرت القوانين التنظيمية لسنة 2015 طبيعة هذه المراقبة:

مراقبة المشروعية البعدية: الأصل أن مقررات المجالس قابلة للتنفيذ بعد تبليغها إلى الوالي أو العامل؛ فإذا رأى هذا الأخير أن مقررا مخالف للقانون، فإنه يتعرض عليه ويطلب من المجلس إعادة دراسته، ثم، عند الإصرار، يحيله على المحكمة الإدارية التي تبت في إلغائه: فالقرار النهائي للقاضي لا للسلطة الإدارية.

التأشير على بعض المقررات: تبقى بعض المقررات المهمة خاضعة لتأشيرة الوالي أو العامل لتصبح قابلة للتنفيذ، كمقررات الميزانية، والاقتراضات، وبعض الاتفاقيات ذات الأثر المالي، والمقررات المتعلقة بالتنظيم الإداري للجماعة، داخل آجال محددة يعتبر بعدها السكوت قبولا في حالات معينة؛ ويرمي ذلك إلى حماية التوازن المالي والمصلحة العامة.

المراقبة على الأشخاص: لا يمكن عزل أعضاء المجالس أو حل المجالس بقرار إداري، بل بحكم قضائي: يحيل الوالي أو العامل الأمر على المحكمة الإدارية، في حالات محددة (ارتكاب أفعال مخالفة للقانون تضر بأخلاقيات المرفق العام، تنازع المصالح، تعطل المجلس، الإخلال الخطير بسير المجلس)؛ وفي حالة الاستعجال، يمكن توقيف المجلس أو العضو مؤقتا في انتظار حكم القضاء.

الحلول: إذا امتنع رئيس المجلس عن القيام بأعمال واجبة عليه قانونا (مثل اتخاذ إجراءات لضمان سير المرافق)، يمكن للسلطة المختصة، بعد إعذاره، أن تحل محله في القيام بها، في الحدود التي يحددها القانون التنظيمي.

المراقبة المالية: تخضع الجماعات الترابية أيضا لمراقبة الخزينة العامة (المحاسبون العموميون)، والمفتشية العامة للإدارة الترابية والمفتشية العامة للمالية، والمجالس الجهوية للحسابات (الفصل 149 من الدستور).

5.5 مراقبة المشروعية ومراقبة الملاءمة

• مراقبة المشروعية: تقتصر على التحقق من مطابقة المقرر للقانون (الاختصاص، الشكل، المضمون)؛ وهي التي تكرسها القوانين التنظيمية لسنة 2015 كأصل، احتراما للتدبير الحر؛
• مراقبة الملاءمة: تمتد إلى تقدير مناسبة المقرر وفائدته (هل من الملائم بناء ملعب أو سوق؟)؛ وكانت حاضرة بقوة في النصوص القديمة (الوصاية التقليدية)، وتراجعت، ولم تبق إلا في حالات محدودة، خاصة عبر التأشير على المقررات المالية. وهذا التحول من الوصاية إلى المراقبة الإدارية ومن الرقابة القبلية إلى الرقابة البعدية والقضائية يعبر عن تعزيز استقلالية الجماعات الترابية في إطار الدولة الموحدة.

5.6 منهجية: تحليل نزاع بين الدولة وجماعة ترابية

1. حدد الجماعة الترابية والقانون التنظيمي المطبق (111.14 أو 112.14 أو 113.14).
2. حدد طبيعة المقرر: هل يدخل في اختصاصاتها الذاتية أو المشتركة أو المنقولة؟
3. حدد نوع المراقبة: تعرض وإحالة على القضاء (مشروعية)، تأشير (مقررات مالية)، مراقبة على الأشخاص (عزل، حل)، حلول.
4. تحقق من المسطرة والآجال والجهة المختصة (العامل، الوالي، المحكمة الإدارية).
5. استنتج: صحة إجراء الدولة أو تجاوزها لحدود المراقبة، وحق الجماعة في الطعن.

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• الاعتقاد أن العامل يستطيع إلغاء مقرر جماعي بنفسه: يحيله على المحكمة الإدارية.
• الخلط بين التدبير الحر والاستقلال المطلق عن الدولة.
• نسيان أن مجالس العمالات والأقاليم تنتخب بالاقتراع غير المباشر.
• الاعتقاد أن جماعة ترابية تستطيع ممارسة الوصاية على أخرى: يمنع ذلك الفصل 143، مع صدارة الجهة في التنمية.
• الخلط بين مراقبة المشروعية ومراقبة الملاءمة.