الإدارة اللاممركزة (عدم التركيز الإداري)
أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:
- تحديد الدوائر الإدارية للدولة على المستوى الترابي؛
- شرح وضعية واختصاصات الولاة والعمال (الفصل 145 من الدستور)؛
- تقديم رجال السلطة وأعوانها؛
- تقديم المصالح اللاممركزة للوزارات؛
- شرح مضمون الميثاق الوطني للاتمركز الإداري (2018) وعلاقة اللاتمركز باللامركزية.
4.1 الدوائر الإدارية للدولة
لكي تكون الدولة حاضرة في كل التراب الوطني، تقسمه إلى دوائر إدارية تمثل فيها السلطة المركزية. وهذه الدوائر ليست أشخاصا معنوية: إنها مجرد إطار جغرافي لعمل ممثلي الدولة، خلافا للجماعات الترابية التي تتمتع بالشخصية المعنوية. وتشمل:
- الجهة (12 جهة منذ التقطيع الجهوي لسنة 2015)، التي يمثل الدولة فيها الوالي؛
- العمالات (في المدن الكبرى) والأقاليم (في الوسط القروي أساسا)، التي يمثل الدولة فيها العامل؛
- الدوائر والباشويات والقيادات والملحقات الإدارية، التي يمثل فيها الدولة رجال السلطة (رؤساء الدوائر، الباشوات، القواد، الخلفاء). ويلاحظ أن الجهة والعمالة والإقليم هي في الوقت نفسه جماعات ترابية منتخبة (الفصل السادس) ودوائر إدارية للدولة: فالتراب نفسه يحتضن سلطتين: سلطة منتخبة (رئيس المجلس) وسلطة معينة (الوالي أو العامل).
4.2 الولاة والعمال
التعيين والوضعية: يعين الولاة والعمال بظهير في المجلس الوزاري، بمبادرة من رئيس الحكومة وباقتراح من وزير الداخلية (الفصل 49). وهم ينتمون إلى هيئة رجال السلطة، ويخضعون للسلطة الرئاسية لوزير الداخلية. والوالي هو عامل العمالة أو الإقليم الذي يوجد فيه مقر الجهة، ويمارس إلى جانب ذلك اختصاصات على مستوى الجهة.
الاختصاصات (الفصل 145 من الدستور):
- يمثلون السلطة المركزية في الجماعات الترابية؛
- يعملون باسم الحكومة على تأمين تطبيق القانون، وتنفيذ النصوص التنظيمية للحكومة ومقرراتها؛
- يمارسون المراقبة الإدارية على الجماعات الترابية (الفصل الخامس)؛
- يساعدون رؤساء الجماعات الترابية، وخاصة رؤساء المجالس الجهوية، على تنفيذ المخططات والبرامج التنموية؛
- يقومون، تحت سلطة الوزراء المعنيين، بتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة للإدارة المركزية، ويسهرون على حسن سيرها.
الضبط الإداري: يعتبر العامل سلطة ضبط إداري (شرطة إدارية) في عمالته أو إقليمه: يحافظ على النظام العام بعناصره (الأمن، السكينة، الصحة العامة)، ويتخذ القرارات اللازمة (منع التجمعات المهددة للنظام العام، الإغلاق الإداري، تنظيم السير في بعض الحالات)، مع احترام الحريات ومبدأ التناسب (القانون الإداري، S3). ويتقاسم هذا الدور مع رؤساء المجالس الجماعية الذين يمارسون الشرطة الإدارية الجماعية في مجالات محددة (النظافة، السير داخل الجماعة، المحلات المضرة)، ومع رجال السلطة.
أدوار أخرى: تنسيق الأمن والوقاية المدنية وتدبير الكوارث (زلزال الحوز في شتنبر 2023، الفيضانات)، تتبع الاستثمار (رئاسة لجان الاستثمار)، الإشراف على الانتخابات من الناحية الإدارية، الإشراف على المبادرة الوطنية للتنمية البشرية محليا، تأطير الأراضي السلالية (الوصاية بالنسبة للجماعات السلالية).
4.3 رجال السلطة وأعوانها
رجال السلطة: يشكلون هيئة خاصة تابعة لوزارة الداخلية، ينظمها ظهير خاص بالنظام الأساسي لهيئة رجال السلطة؛ ومنهم، بعد الولاة والعمال:
- رؤساء الدوائر: ينسقون عمل القواد في الدائرة؛
- الباشوات: في الباشويات (المدن الصغرى والمتوسطة والمقاطعات الحضرية)؛
- القواد: في القيادات (الوسط القروي) وفي الملحقات الإدارية الحضرية؛
- الخلفاء: يساعدون الباشوات والقواد. ويمارسون اختصاصات إدارية (الشواهد الإدارية، الإحصاء، تتبع الأوضاع الاجتماعية)، واختصاصات الضبط للحفاظ على النظام العام، ويتولون بعض مهام الشرطة القضائية في الحدود التي يحددها قانون المسطرة الجنائية. ويخضعون للسلطة الرئاسية لرؤسائهم وفق التدرج الهرمي.
أعوان السلطة: الشيوخ والمقدمون، الذين يقومون بدور الوسيط بين الإدارة والسكان على مستوى الأحياء والدواوير: جمع المعلومات، تبليغ الاستدعاءات، المساعدة في الإحصاءات والبحث الإداري؛ وهم ليسوا موظفين عموميين بالمعنى الكامل، بل أعوان تحدد وضعيتهم نصوص خاصة.
التكوين: يتلقى رجال السلطة تكوينهم في المعهد الملكي للإدارة الترابية بالقنيطرة.
4.4 المصالح اللاممركزة للوزارات
إلى جانب الولاة والعمال، تتوفر الوزارات على مصالح موزعة على التراب الوطني تسمى المصالح اللاممركزة (أو الخارجية): المديريات الجهوية والمديريات الإقليمية للصحة، والتجهيز، والفلاحة، والمالية (الخزينة، الضرائب)، والتعليم (الأكاديميات الجهوية للتربية والتكوين، وهي مؤسسات عمومية، والمديريات الإقليمية).
وضعيتها: هي جزء من الدولة، ليست لها شخصية معنوية (باستثناء بعض المؤسسات العمومية الجهوية كالأكاديميات)، وتخضع للسلطة الرئاسية للوزير المعني، ولتنسيق الوالي أو العامل.
مشاكل اللاتمركز التقليدي: لاحظت التقارير الرسمية أن اللاتمركز ظل محدودا لعقود: احتفاظ الإدارات المركزية بأغلب سلطات القرار والموارد المالية والبشرية، تعدد المتدخلين دون تنسيق، ضعف الالتقائية بين برامج القطاعات المختلفة في التراب نفسه، بطء المساطر؛ مما أضعف فعالية الجهوية المتقدمة التي تحتاج إلى محاور قوي من جانب الدولة.
4.5 الميثاق الوطني للاتمركز الإداري (2018)
صدر الميثاق الوطني للاتمركز الإداري بالمرسوم رقم 2.17.618 بتاريخ 26 دجنبر 2018، تنفيذا للتوجيهات الملكية، ليجعل اللاتمركز رافعة للجهوية المتقدمة. ومن أهم مضامينه:
- الجهة هي الفضاء الترابي الملائم لتنفيذ السياسة الوطنية للاتمركز، والإقليم والعمالة مستوى للتنفيذ؛
- نقل الاختصاصات: تحتفظ الإدارات المركزية بمهام التصور والتخطيط والتوجيه والتقييم والتنظيم، وتنقل مهام التنفيذ والتدبير إلى المصالح اللاممركزة؛
- نقل الموارد: تخصيص الموارد المالية والبشرية الملائمة للمصالح اللاممركزة، وتفويض الاعتمادات والصلاحيات (الآمرون بالصرف المساعدون، التوقيع)؛
- التصاميم المديرية للاتمركز الإداري: تعدها كل وزارة لتحديد الاختصاصات والموارد التي ستنقلها، في آجال محددة؛
- التمثيليات الإدارية المشتركة: إمكانية تجميع المصالح اللاممركزة لعدة وزارات في تمثيليات مشتركة على مستوى الجهة لتحقيق الالتقائية؛
- دور الوالي: تنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة على مستوى الجهة، وضمان الالتقائية مع برامج المجلس الجهوي، ورئاسة اللجنة الجهوية للتنسيق؛
- الحكامة: إحداث لجنة وزارية للاتمركز الإداري برئاسة رئيس الحكومة لتتبع التنفيذ؛
- الاستثمار: تزامن الميثاق مع إصلاح المراكز الجهوية للاستثمار بالقانون 47.18 (2019)، التي أصبحت مؤسسات عمومية، مع اللجان الجهوية الموحدة للاستثمار لتسريع معالجة ملفات المستثمرين.
4.6 اللاتمركز واللامركزية: علاقة تكامل
التمييز:
- اللاتمركز يتعلق بتنظيم الدولة نفسها: نقل سلطة القرار من المركز إلى ممثليها في التراب، دون شخصية معنوية جديدة، مع بقاء السلطة الرئاسية؛
- اللامركزية تتعلق بنقل الاختصاصات إلى أشخاص معنوية أخرى (الجماعات الترابية) منتخبة ومستقلة، تحت مراقبة إدارية محدودة.
التكامل: لا تنجح اللامركزية إلا مع لاتمركز حقيقي:
- تحتاج الجماعات الترابية إلى محاورين محليين يملكون صلاحيات القرار لإبرام عقود-برامج وشراكات مع الدولة (عقود البرامج بين الدولة والجهات)؛
- تحتاج السياسات العمومية الوطنية إلى ملاءمة ترابية وتنسيق بين القطاعات في كل جهة؛
- يحقق التكامل الالتقائية والقرب من المواطن وسرعة إنجاز المشاريع. ويعبر عن ذلك بأن الدولة الحديثة تحتاج إلى «جهوية متقدمة» تقابلها «دولة لا ممركزة».
4.7 منهجية: معالجة سؤال حول اللاتمركز
- حدد الفاعل: الوالي، العامل، رجل السلطة، مصلحة لا ممركزة لوزارة.
- حدد مصدر صلاحياته: الدستور (الفصل 145)، النصوص الخاصة، تفويض الوزير، ميثاق اللاتمركز.
- حدد طبيعة العلاقة: سلطة رئاسية (الوزير)، تنسيق (الوالي)، مراقبة إدارية (على الجماعات الترابية).
- ميز بين دوره كممثل للدولة ودور الهيئات المنتخبة في التراب نفسه.
- قيم حدود اللاتمركز وآفاقه في ضوء الجهوية المتقدمة.
أخطاء شائعة يجب تجنبها
- اعتبار العمالة أو الإقليم كدائرة إدارية فقط: هما أيضا جماعتان ترابيتان منتخبتان.
- الخلط بين الوالي (ممثل الدولة، معين) ورئيس المجلس الجهوي (منتخب).
- اعتبار المصالح اللاممركزة أشخاصا معنوية مستقلة: هي جزء من الدولة.
- نسيان دور الوالي في تنسيق المصالح اللاممركزة (الفصل 145).
- الخلط بين اللاتمركز واللامركزية.
Exercice 1 — جهة درعة تافيلالت
تريد جهة درعة تافيلالت إنجاز برنامج لتوسيع شبكة الماء الصالح للشرب في الدواوير الجبلية، بشراكة مع وزارة التجهيز والماء ووزارة الفلاحة. ويشتكي رئيس المجلس الجهوي من أن ملفات المشروع تبقى معلقة في الرباط لشهور، وأن المصالح الجهوية للوزارتين لا تنسق فيما بينها. وفي الوقت نفسه، يقرر عامل إقليم الرشيدية منع تجمع غير مصرح به أمام مقر العمالة.
- ميز بين الفاعلين المعينين والمنتخبين في هذه الحالة.
- ما هو دور الوالي في معالجة مشكلة التنسيق؟
- كيف يمكن لميثاق اللاتمركز أن يحل مشكلة الملفات المعلقة في الرباط؟
- على أي أساس يتخذ العامل قرار منع التجمع؟
Voir le corrigé
1. المعينون والمنتخبون. المنتخبون: رئيس المجلس الجهوي والمجلس الجهوي لدرعة تافيلالت (جماعة ترابية، القانون التنظيمي 111.14). المعينون: والي الجهة وعامل إقليم الرشيدية (ممثلا الدولة، معينان بظهير، الفصل 145)، والمديرون الجهويون للمصالح اللاممركزة لوزارتي التجهيز والماء والفلاحة (موظفون تابعون لوزرائهم).
2. دور الوالي. يقوم الوالي، تحت سلطة الوزراء المعنيين، بـتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة والسهر على حسن سيرها (الفصل 145)، وبمساعدة رئيس المجلس الجهوي على تنفيذ برامجه التنموية. فيمكنه جمع المديرين الجهويين في إطار اللجنة الجهوية للتنسيق، وضمان الالتقائية بين برامج الوزارتين وبرنامج الجهة، واقتراح اتفاقية شراكة أو عقد-برنامج بين الدولة والجهة.
3. ميثاق اللاتمركز. ينص الميثاق (2018) على أن الجهة هي الفضاء الملائم لتنفيذ سياسة اللاتمركز، وعلى نقل مهام التنفيذ والتدبير والموارد إلى المصالح اللاممركزة، وعلى تفويض الاعتمادات وصلاحيات التوقيع إلى المسؤولين الجهويين. فإذا طبقت التصاميم المديرية للوزارتين، يمكن للمديرين الجهويين البت في الملفات دون انتظار الرباط، وتنفيذ المشروع بسرعة. كما يمكن إحداث تمثيلية إدارية مشتركة تجمع مصالح القطاعين.
4. قرار المنع. يتخذ العامل القرار بوصفه سلطة ضبط إداري مكلفة بالحفاظ على النظام العام في الإقليم، وتطبيقا لـظهير 15 نونبر 1958 المتعلق بالتجمعات العمومية (الذي يخول السلطة منع التجمع إذا كان من شأنه الإخلال بالنظام العام). ويجب أن يكون القرار مكتوبا ومعللا ومتناسبا مع خطر حقيقي، ويمكن الطعن فيه بالإلغاء أمام المحكمة الإدارية، التي تراقب ضرورة المنع وتناسبه (الحرية هي الأصل والمنع استثناء).
Exercice 2 — من يتخذ القرار؟
- منح شهادة السكنى في حي حضري؛ 2) تنسيق برامج المديريات الجهوية للصحة والتعليم في جهة؛ 3) منع تجمع عمومي يهدد النظام العام في إقليم؛ 4) جمع المعلومات حول وضعية الدوار؛ 5) تحديد التوجهات الوطنية لسياسة الصحة.
Voir le corrigé
- رجل السلطة المختص (الباشا أو القائد أو خليفته في الملحقة الإدارية). 2) والي الجهة (الفصل 145 وميثاق اللاتمركز). 3) العامل بوصفه سلطة ضبط إداري. 4) أعوان السلطة (الشيخ أو المقدم). 5) الإدارة المركزية لوزارة الصحة (التصور والتوجيه).
Exercice 3 — صحيح أم خطأ
- الوالي ينتخب من طرف المجلس الجهوي. 2) المديرية الإقليمية للتجهيز شخص معنوي مستقل. 3) يجعل ميثاق اللاتمركز الجهة الفضاء الملائم لتنفيذ سياسة اللاتمركز. 4) العمالة دائرة إدارية وجماعة ترابية في الوقت نفسه. 5) يمارس العامل المراقبة الإدارية على الجماعات الترابية.
Voir le corrigé
- خطأ: يعين بظهير. 2) خطأ: جزء من الدولة. 3) صحيح. 4) صحيح. 5) صحيح (الفصل 145).
الخلاصة — الإدارة اللاممركزة
- الدوائر الإدارية ليست أشخاصا معنوية: الجهة (12 منذ 2015، الوالي)، العمالات والأقاليم (العامل)، الدوائر والباشويات والقيادات والملحقات (رجال السلطة)؛ التراب نفسه يضم سلطة منتخبة وسلطة معينة.
- الولاة والعمال: يعينون بظهير في المجلس الوزاري (الفصل 49)، يخضعون لوزير الداخلية؛ الوالي عامل عمالة أو إقليم مقر الجهة.
- الفصل 145: تمثيل السلطة المركزية، تأمين تطبيق القانون وتنفيذ مقررات الحكومة، المراقبة الإدارية، مساعدة رؤساء الجماعات الترابية، تنسيق المصالح اللاممركزة.
- الضبط الإداري للعامل (النظام العام) مع الشرطة الإدارية الجماعية؛ أدوار في الأمن والكوارث (زلزال الحوز 2023)، الاستثمار، الانتخابات، المبادرة الوطنية للتنمية البشرية، الأراضي السلالية.
- رجال السلطة: رؤساء الدوائر، الباشوات، القواد، الخلفاء؛ اختصاصات إدارية وضبطية وبعض مهام الشرطة القضائية؛ أعوان السلطة: الشيوخ والمقدمون؛ المعهد الملكي للإدارة الترابية.
- المصالح اللاممركزة: مديريات جهوية وإقليمية تابعة للوزراء، بلا شخصية معنوية (إلا بعض المؤسسات كالأكاديميات)؛ مشاكل: تمركز القرار والموارد، ضعف الالتقائية.
- ميثاق اللاتمركز (المرسوم 2.17.618، 26 دجنبر 2018): الجهة فضاء ملائم؛ المركز للتصور والتوجيه والتقييم، والمصالح اللاممركزة للتنفيذ؛ نقل الموارد وتفويض الاعتمادات؛ التصاميم المديرية؛ التمثيليات المشتركة؛ تنسيق الوالي؛ لجنة وزارية؛ المراكز الجهوية للاستثمار (47.18).
- اللاتمركز (داخل الدولة، سلطة رئاسية) ≠ اللامركزية (أشخاص منتخبة، مراقبة إدارية)؛ التكامل ضروري لنجاح الجهوية المتقدمة.