Le Royaume-Uni : le modèle parlementaire de Westminster

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• expliquer la formation historique du régime parlementaire britannique ;
• présenter les sources d'une constitution non codifiée ;
• décrire la Couronne, le Premier ministre, le Cabinet et le Parlement ;
• analyser le fonctionnement réel du régime : bipartisme et domination de l'exécutif ;
• présenter les réformes récentes : dévolution, Cour suprême, Brexit.

2.1 Une formation historique progressive

Le régime britannique n'est pas né d'une constitution adoptée à un moment donné : il s'est formé par étapes, pendant plus de sept siècles, à travers la limitation progressive du pouvoir royal.

Le régime est passé d'une monarchie limitée à une monarchie parlementaire dans laquelle, selon la formule consacrée, « le roi règne mais ne gouverne pas ». Walter Bagehot (The English Constitution, 1867) distinguait les éléments « dignifiés » (la Couronne, qui incarne la continuité et suscite l'adhésion) et les éléments « efficients » (le Cabinet, qui gouverne).

2.2 Une constitution non codifiée

Le Royaume-Uni n'a pas de constitution écrite rassemblée dans un document unique. On parle de constitution non codifiée (et non « non écrite », car beaucoup de règles sont écrites). Ses sources sont :

• les lois du Parlement (statutes) de portée constitutionnelle : Bill of Rights, Parliament Acts, Human Rights Act 1998, lois de dévolution de 1998, Constitutional Reform Act 2005 ;
• la common law : les règles dégagées par les juges, notamment en matière de libertés ;
• les conventions de la constitution : règles politiques non juridiques, mais respectées en pratique (le monarque nomme Premier ministre le chef du parti majoritaire aux Communes ; il donne son assentiment aux lois ; le gouvernement démissionne s'il perd la confiance des Communes) ;
• les ouvrages d'autorité (Bagehot, Dicey, Erskine May sur la procédure parlementaire).

Cette constitution est souple : elle peut être modifiée par une loi ordinaire du Parlement.

La souveraineté du Parlement. Selon Albert Venn Dicey (1885), le Parlement peut adopter ou abroger n'importe quelle loi, et aucune autorité ne peut écarter une loi votée par lui. Il n'existe donc pas de contrôle de constitutionnalité des lois. Le principe a été tempéré par l'appartenance à l'Union européenne (jusqu'au Brexit) et par le Human Rights Act 1998, qui permet aux juges de déclarer une loi incompatible avec la Convention européenne des droits de l'homme, sans pouvoir l'annuler : il appartient alors au Parlement de la modifier.

2.3 La Couronne

Le monarque (le roi Charles III depuis septembre 2022) est le chef de l'État. Ses pouvoirs juridiques, appelés prérogative royale, sont théoriquement étendus (nommer le Premier ministre, convoquer et proroger le Parlement, donner l'assentiment aux lois, déclarer la guerre, conclure les traités), mais ils sont exercés sur l'avis du gouvernement, en vertu des conventions. Le dernier refus d'assentiment royal à une loi remonte à 1708.

Le monarque conserve, selon Bagehot, trois droits : le droit d'être consulté, le droit d'encourager et le droit de mettre en garde. Il reçoit chaque semaine le Premier ministre. Il joue un rôle symbolique d'unité, en particulier pour les quatre nations (Angleterre, Écosse, pays de Galles, Irlande du Nord) et pour le Commonwealth.

2.4 Le Premier ministre et le Cabinet

Le Premier ministre est le chef du parti qui dispose de la majorité à la Chambre des communes. Il est nommé par le monarque en application d'une convention, et il est lui-même député. Il forme le gouvernement, dont il choisit et révoque librement les membres, fixe les orientations, arbitre entre les ministres et conseille le monarque pour l'usage de la prérogative royale. On parle parfois de gouvernement de Premier ministre pour souligner sa prépondérance.

Le Cabinet réunit une vingtaine de ministres principaux. Il est régi par la responsabilité collective : les ministres doivent défendre publiquement les décisions du Cabinet, ou démissionner. Chaque ministre est aussi individuellement responsable de son département devant le Parlement.

L'opposition est institutionnalisée : le chef du principal parti d'opposition est le leader de l'opposition de Sa Majesté, rémunéré, et il forme un Shadow Cabinet (cabinet fantôme) qui suit chaque ministère et se prépare à gouverner.

2.5 Le Parlement

Le Parlement de Westminster est bicaméral :

• la Chambre des communes : 650 députés élus pour cinq ans au plus au scrutin majoritaire uninominal à un tour (first past the post). C'est la chambre politique : elle vote les lois, accorde ou refuse la confiance au gouvernement, contrôle son action (questions hebdomadaires au Premier ministre, commissions spécialisées) ;
• la Chambre des lords : membres non élus, principalement des pairs à vie nommés par le monarque sur proposition du Premier ministre, ainsi que les 92 pairs héréditaires maintenus par la réforme de 1999 (dont la suppression a été engagée par un projet de loi de 2024) et des évêques de l'Église d'Angleterre. Elle examine et amende les textes, mais depuis les Parliament Acts de 1911 et 1949 elle ne peut que retarder l'adoption d'une loi (un an pour la plupart des textes, et non pour les lois de finances).

Les fonctions juridictionnelles de la Chambre des lords ont été transférées en 2009 à une Cour suprême créée par le Constitutional Reform Act 2005.

2.6 Le fonctionnement réel : un parlementarisme majoritaire

Le régime britannique est le modèle du régime parlementaire : le gouvernement est issu de la majorité, responsable devant les Communes, et il dispose (par l'intermédiaire du monarque) du droit de dissolution. Mais le bipartisme (conservateurs et travaillistes, avec des tiers partis comme les libéraux-démocrates et les nationalistes écossais) et le scrutin majoritaire produisent une majorité stable et disciplinée :

• le Premier ministre, chef de la majorité, contrôle de fait le Parlement ;
• la motion de censure est rare et ne réussit presque jamais (dernier gouvernement renversé en 1979) ;
• les élections fonctionnent comme le choix direct d'un Premier ministre et d'un programme.

On parle de « démocratie majoritaire » (Arend Lijphart) et parfois de « dictature élective » (Lord Hailsham, 1976) pour souligner le pouvoir d'un gouvernement soutenu par une majorité disciplinée. La pratique connaît toutefois des gouvernements minoritaires ou de coalition lorsque aucun parti n'obtient la majorité (coalition conservateurs-libéraux-démocrates de 2010 à 2015).

La dissolution a été encadrée en 2011 (Fixed-term Parliaments Act), puis le droit de dissolution à la demande du Premier ministre a été rétabli par une loi de 2022.

2.7 Les réformes récentes

• La dévolution (1998) : l'Écosse, le pays de Galles et l'Irlande du Nord ont obtenu des parlements et des gouvernements propres, avec des compétences étendues. Le Royaume-Uni reste un État unitaire, puisque le Parlement de Westminster demeure juridiquement souverain, mais il s'en éloigne en pratique. Le référendum sur l'indépendance de l'Écosse (2014) a donné une majorité au maintien dans le Royaume-Uni.
• Le Brexit : à la suite du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni a quitté l'Union européenne le 31 janvier 2020. La Cour suprême a joué un rôle important (arrêts Miller de 2017 et 2019, rappelant le rôle du Parlement face à la prérogative royale).
• La réforme de la Chambre des lords, toujours discutée.

2.8 Méthode : analyser le modèle britannique

1. Rappeler la formation historique et le caractère non codifié de la constitution.
2. Distinguer le droit (prérogative royale) et les conventions (exercice par le gouvernement).
3. Montrer la logique parlementaire (responsabilité, dissolution).
4. Expliquer la domination de l'exécutif par le bipartisme et le scrutin majoritaire.
5. Évoquer les évolutions (dévolution, Cour suprême, Human Rights Act, Brexit).

Les pièges à éviter

• Dire que le Royaume-Uni n'a « aucune constitution » : il a une constitution non codifiée.
• Croire que le monarque gouverne : il exerce ses prérogatives sur l'avis du gouvernement.
• Attribuer à la Chambre des lords un droit de veto : elle n'a qu'un pouvoir de retardement.
• Oublier les conventions de la constitution.
• Affirmer qu'un juge britannique peut annuler une loi du Parlement.