Chapitre 6 · Droit S2 · Droit public

La Suisse : régime directorial et démocratie semi-directe

Les grands systèmes constitutionnels

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

présenter la Confédération suisse et son fédéralisme ;

décrire le Conseil fédéral, exécutif collégial, et l'Assemblée fédérale ;

expliquer le régime directorial et la démocratie de concordance ;

analyser les instruments de la démocratie semi-directe : référendum et initiative populaire ;

évaluer les avantages et les limites du modèle suisse.

6.1 La Confédération suisse

Malgré son nom officiel de Confédération suisse, la Suisse est un État fédéral depuis la Constitution de 1848, adoptée après la courte guerre du Sonderbund (1847). La Constitution actuelle, totalement révisée, a été adoptée par le peuple et les cantons le 18 avril 1999 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

La Suisse compte 26 cantons, de taille et de population très différentes, et quatre langues nationales (allemand, français, italien, romanche). Le fédéralisme y est un moyen de faire vivre ensemble des communautés linguistiques, religieuses et culturelles différentes.

La répartition des compétences : les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération (article 3). Chaque canton a sa constitution, son parlement, son gouvernement et ses tribunaux. Ils disposent de compétences importantes (police, éducation, santé, fiscalité directe) et appliquent une grande partie du droit fédéral. Les communes (environ 2 100) jouissent aussi d'une forte autonomie.

6.2 L'Assemblée fédérale

L'Assemblée fédérale est le Parlement. Elle est bicamérale et ses deux chambres ont des pouvoirs strictement égaux (bicamérisme parfait) :

le Conseil national : 200 membres élus pour quatre ans à la proportionnelle, les sièges étant répartis entre les cantons selon leur population ;
le Conseil des États : 46 membres, deux par canton (un par demi-canton), élus selon les règles fixées par chaque canton, le plus souvent au scrutin majoritaire.

Les deux chambres siègent ensemble en Assemblée fédérale (chambres réunies) pour élire le Conseil fédéral, le chancelier de la Confédération, les juges du Tribunal fédéral et, en cas de guerre, le général de l'armée.

Les parlementaires suisses exercent traditionnellement leur mandat à temps partiel, à côté d'une activité professionnelle : on parle de Parlement de milice.

6.3 Le Conseil fédéral : un exécutif collégial

Le Conseil fédéral est l'autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération (article 174). Il est composé de sept membres élus par l'Assemblée fédérale pour quatre ans, après chaque renouvellement du Conseil national.

Ses caractéristiques :

la collégialité : les décisions sont prises par le Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale ; chaque conseiller dirige un département (ministère), mais défend publiquement les décisions collectives, même s'il s'y est opposé ;
l'absence de chef de gouvernement : le président de la Confédération est un des sept conseillers, élu pour un an par l'Assemblée fédérale, sans pouvoirs supplémentaires importants ; il préside les séances et représente le pays. La présidence tourne chaque année, selon l'ancienneté ;
l'irresponsabilité politique : l'Assemblée fédérale ne peut pas renverser le Conseil fédéral par une motion de censure pendant la législature ; réciproquement, le Conseil fédéral ne peut pas dissoudre l'Assemblée. Les conseillers sont presque toujours réélus aussi longtemps qu'ils le souhaitent.

6.4 Un régime directorial

Définition — Régime directorial (ou d'assemblée) : régime dans lequel l'exécutif, collégial, est élu par le Parlement et lui est en principe subordonné, sans que le Parlement puisse le renverser ni que l'exécutif puisse dissoudre le Parlement.

Ce régime se distingue :

du régime parlementaire, puisqu'il n'existe ni responsabilité politique du gouvernement ni dissolution ;
du régime présidentiel, puisque l'exécutif est élu par le Parlement et non par le peuple, et qu'il est collégial.

Dans la pratique, le Conseil fédéral dispose d'une réelle autorité : la stabilité de ses membres, leur expertise et la préparation des lois par l'administration lui donnent un poids important face au Parlement de milice.

6.5 La démocratie de concordance et la « formule magique »

La composition du Conseil fédéral ne reflète pas une majorité contre une opposition, mais un partage du pouvoir entre les principaux partis : c'est la démocratie de concordance (ou de consensus, selon Lijphart). De 1959 à 2003, la répartition des sept sièges est restée fixe : deux radicaux, deux démocrates-chrétiens, deux socialistes, un membre de l'Union démocratique du centre ; on l'appelait la « formule magique ». Elle a été ajustée en 2003 puis en 2008 pour tenir compte de la progression de l'UDC, qui obtient deux sièges.

On veille aussi à l'équilibre entre les régions linguistiques et les cantons. Ce système de gouvernement associant tous les grands partis s'explique en grande partie par la démocratie directe : un parti exclu du gouvernement pourrait bloquer les lois par le référendum.

6.6 La démocratie semi-directe

Le peuple suisse ne se contente pas d'élire ses représentants : il participe directement à la décision par plusieurs instruments.

Instrument	Principe	Conditions
Référendum obligatoire	Toute révision de la Constitution fédérale et l'adhésion à certaines organisations internationales (sécurité collective, communautés supranationales) sont soumises au vote du peuple et des cantons	Double majorité : majorité du peuple et majorité des cantons
Référendum facultatif	Une loi fédérale votée par le Parlement est soumise au peuple si une demande est déposée	50 000 signatures dans les 100 jours suivant la publication, ou demande de huit cantons ; majorité du peuple
Initiative populaire	Les citoyens proposent une révision partielle de la Constitution	100 000 signatures en 18 mois ; double majorité

Les citoyens sont appelés aux urnes plusieurs fois par an et se prononcent sur des sujets très variés : adhésion à l'ONU (acceptée en 2002), interdiction de la construction de minarets (2009), limitation de l'immigration (2014), âge de la retraite. Dans deux cantons (Glaris et Appenzell Rhodes-Intérieures), la Landsgemeinde, assemblée des citoyens en plein air, vote encore les lois cantonales.

La justice constitutionnelle est limitée : le Tribunal fédéral de Lausanne ne peut pas écarter une loi fédérale contraire à la Constitution (article 190) ; on considère que le peuple, qui peut contester les lois par référendum, est le meilleur gardien de la Constitution.

6.7 Avantages et limites du modèle

Avantages : grande stabilité politique, participation des citoyens, recherche du compromis, protection des minorités linguistiques et cantonales, légitimité forte des décisions.

Limites : lenteur des réformes (le droit de vote des femmes au niveau fédéral n'a été accepté qu'en 1971, et le dernier canton ne l'a introduit qu'en 1990 sur décision du Tribunal fédéral) ; faible participation électorale ; influence des groupes capables de financer des campagnes ; risque de votes contraires aux droits fondamentaux ou aux engagements internationaux ; difficulté d'identifier les responsables politiques, faute d'opposition structurée.

Le modèle est difficilement exportable : il repose sur une histoire, une petite taille, une forte culture du consensus et du fédéralisme.

6.8 Méthode : analyser le modèle suisse

Présenter le fédéralisme (26 cantons, compétences résiduelles des cantons).
Décrire le Parlement (bicamérisme égalitaire, Parlement de milice).
Décrire le Conseil fédéral (sept membres, collégialité, présidence annuelle, irresponsabilité).
Qualifier le régime directorial en le distinguant des régimes parlementaire et présidentiel.
Analyser la démocratie semi-directe et la concordance.
Évaluer le modèle (avantages, limites, exportabilité).

Les pièges à éviter

Croire que la Suisse est une confédération au sens juridique : c'est un État fédéral depuis 1848.
Présenter le président de la Confédération comme un chef de l'État puissant : il est un conseiller fédéral parmi sept, pour un an.
Parler de motion de censure ou de dissolution : elles n'existent pas.
Confondre référendum facultatif (contre une loi) et initiative populaire (proposition de révision constitutionnelle).
Oublier la double majorité du peuple et des cantons pour les révisions constitutionnelles.

Exercice 1 — Votations suisses

Le Parlement fédéral adopte une loi sur l'énergie. Un collectif de citoyens s'y oppose. Quelle procédure peut-il engager et à quelles conditions ?
Une initiative populaire visant à modifier la Constitution recueille 52 % des voix au niveau national, mais n'obtient la majorité que dans 11 cantons sur 23 unités cantonales comptées (les six demi-cantons comptant chacun pour une demi-voix). Est-elle adoptée ?
Comparez la place du référendum en Suisse et au Maroc.

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1. Le référendum facultatif. Le collectif peut demander un référendum facultatif contre la loi : il doit réunir 50 000 signatures de citoyens dans les 100 jours suivant la publication officielle de la loi. Si les signatures sont validées, la loi est soumise au vote populaire et n'entre en vigueur que si la majorité du peuple l'accepte. Huit cantons peuvent aussi demander le référendum.

2. L'initiative populaire. Une révision constitutionnelle par initiative exige la double majorité : majorité du peuple et majorité des cantons. La majorité du peuple est acquise (52 %). Il faut aussi la majorité des voix cantonales, soit plus de la moitié de 23, donc au moins 12. Avec 11 voix cantonales, la majorité des cantons n'est pas atteinte : l'initiative est rejetée, malgré la majorité populaire. La règle protège les petits cantons.

3. La comparaison avec le Maroc. En Suisse, le référendum est un instrument ordinaire, d'initiative citoyenne (référendum facultatif, initiative populaire) ou obligatoire, utilisé plusieurs fois par an sur des lois et des révisions constitutionnelles. Au Maroc, le référendum est surtout constitutionnel : la révision de la Constitution, à l'initiative du Roi, du chef du gouvernement ou des Chambres (article 172), est soumise au référendum (articles 173 et 174), sauf lorsque le Roi soumet le projet au Parlement réuni en congrès (article 174) ; les constitutions de 1962, 1970, 1972, 1992, 1996 et 2011 ont toutes été adoptées par référendum. Les citoyens disposent par ailleurs du droit de présenter des motions en matière législative et des pétitions (articles 14 et 15, lois organiques 64-14 et 44-14), mais pas d'une initiative référendaire. La Suisse illustre une démocratie semi-directe, le Maroc une démocratie représentative et participative.

Exercice 2 — Quel instrument ?

Indiquez l'instrument de démocratie directe : 1) des citoyens veulent inscrire dans la Constitution un nouveau droit ; 2) une loi sur la chasse adoptée par le Parlement est contestée par des associations ; 3) le Parlement adopte une révision de la Constitution ; 4) la Suisse envisage d'adhérer à une communauté supranationale.

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Initiative populaire (100 000 signatures en 18 mois, double majorité). 2) Référendum facultatif (50 000 signatures en 100 jours, majorité du peuple). 3) Référendum obligatoire (double majorité). 4) Référendum obligatoire (double majorité), prévu pour l'adhésion à une communauté supranationale ou à une organisation de sécurité collective.

Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé

Proposez un plan pour le sujet : « Le régime suisse est-il un modèle ? »

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Introduction : originalité du régime (directorial, semi-direct, fédéral) ; problématique : ses qualités sont-elles transposables ? I. Un modèle de stabilité et de participation — A. La stabilité d'un exécutif collégial et non révocable, la concordance qui associe tous les grands partis. B. La participation directe des citoyens et la protection des minorités linguistiques et cantonales par le fédéralisme et la double majorité. II. Un modèle aux limites réelles et difficilement exportable — A. Les limites : lenteur des réformes (vote des femmes en 1971), faible participation, absence d'opposition claire, votes parfois contraires aux droits fondamentaux, pas de contrôle des lois fédérales. B. Un modèle lié à une histoire, une taille et une culture du compromis propres à la Suisse. Conclusion : une source d'inspiration pour la démocratie participative (pétitions, motions citoyennes) plutôt qu'un modèle à reproduire.

L'essentiel — La Suisse

État fédéral depuis 1848 ; Constitution du 18 avril 1999 (en vigueur en 2000) ; 26 cantons, quatre langues nationales ; compétences résiduelles des cantons (article 3).
Assemblée fédérale : Conseil national (200, proportionnelle, 4 ans) et Conseil des États (46, deux par canton) ; bicamérisme égalitaire ; Parlement de milice.
Conseil fédéral : 7 membres élus par l'Assemblée pour 4 ans ; collégialité ; chaque conseiller dirige un département ; président de la Confédération élu pour un an.
Pas de motion de censure ni de dissolution : régime directorial.
Démocratie de concordance : « formule magique » (1959-2003), partage du pouvoir entre les grands partis.
Référendum obligatoire (révision constitutionnelle) : double majorité du peuple et des cantons.
Référendum facultatif : 50 000 signatures en 100 jours (ou huit cantons) contre une loi.
Initiative populaire : 100 000 signatures en 18 mois pour une révision partielle de la Constitution.
Landsgemeinde (Glaris, Appenzell Rhodes-Intérieures) ; Tribunal fédéral sans contrôle des lois fédérales (article 190) ; vote des femmes au niveau fédéral en 1971.