Le parlementarisme rationalisé : Allemagne et Espagne

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• expliquer le contexte de la Loi fondamentale allemande de 1949 ;
• présenter le chancelier, la motion de censure constructive et le fédéralisme allemand ;
• décrire la Cour constitutionnelle fédérale et la « démocratie militante » ;
• analyser la monarchie parlementaire espagnole et l'État des autonomies ;
• comparer ces deux modèles avec la monarchie constitutionnelle marocaine.

5.1 L'Allemagne : une constitution contre l'instabilité et la dictature

La Loi fondamentale (Grundgesetz) du 23 mai 1949 a été rédigée pour la République fédérale d'Allemagne après la chute du nazisme. Elle tire les leçons de l'échec de la république de Weimar (1919-1933), marquée par l'instabilité gouvernementale, un président trop puissant (article 48 sur les pouvoirs d'exception) et la prise du pouvoir par Hitler en 1933. Conçue comme provisoire jusqu'à la réunification, elle est devenue la constitution de l'Allemagne unifiée en 1990.

Ses principes : la dignité humaine (article 1 : « La dignité de l'être humain est intangible »), les droits fondamentaux placés en tête du texte et directement applicables, l'État fédéral, démocratique et social, l'État de droit. Certains principes (dignité, fédéralisme, démocratie) ne peuvent pas être révisés : c'est la clause d'éternité (article 79, alinéa 3).

5.2 Les institutions fédérales allemandes

Le président fédéral est élu pour cinq ans par l'Assemblée fédérale (Bundesversammlung), composée des membres du Bundestag et d'un nombre égal de délégués des parlements des Länder. Il a un rôle essentiellement représentatif : il promulgue les lois, propose le chancelier au Bundestag, nomme les ministres sur proposition du chancelier. Ses pouvoirs propres sont limités, en réaction à l'expérience de Weimar.

Le chancelier fédéral est le véritable chef de l'exécutif. Il est élu par le Bundestag à la majorité absolue de ses membres, sur proposition du président (article 63). Il fixe les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité (article 65) ; on parle de démocratie de chancelier. Les ministres dirigent leur département de façon autonome dans ce cadre, et le gouvernement décide collégialement des questions sur lesquelles les ministres sont en désaccord.

La motion de censure constructive (article 67) est l'innovation majeure : le Bundestag ne peut renverser le chancelier qu'en élisant à la majorité absolue un successeur. Une majorité de rejet ne suffit pas : il faut une majorité de remplacement. Ce mécanisme assure une grande stabilité : il n'a réussi qu'une fois, en 1982, lorsque Helmut Kohl a remplacé Helmut Schmidt. Le chancelier peut aussi poser la question de confiance (article 68) ; s'il ne l'obtient pas, le président peut dissoudre le Bundestag, procédure utilisée à plusieurs reprises pour provoquer des élections anticipées.

Le Bundestag est élu pour quatre ans au scrutin mixte : chaque électeur dispose de deux voix, l'une pour un candidat de circonscription (scrutin majoritaire), l'autre pour une liste de parti (proportionnelle), qui détermine la répartition des sièges. Un seuil de 5 % des secondes voix est exigé pour accéder à la répartition proportionnelle. Ce système produit un multipartisme modéré et des gouvernements de coalition (chrétiens-démocrates, sociaux-démocrates, libéraux, écologistes), négociés par des contrats de coalition détaillés.

5.3 Le fédéralisme coopératif

L'Allemagne compte 16 Länder, dotés de constitutions, de parlements et de gouvernements. Le fédéralisme allemand est coopératif : la Fédération légifère dans la plupart des domaines, mais les Länder exécutent l'essentiel des lois fédérales et participent à la législation par le Bundesrat. Celui-ci est composé de membres des gouvernements des Länder (et non d'élus), disposant de trois à six voix selon la population du Land. Son accord est indispensable pour les lois qui touchent aux intérêts des Länder (lois « d'approbation »). La réforme du fédéralisme de 2006 a tenté de clarifier la répartition des compétences.

5.4 La Cour constitutionnelle fédérale et la démocratie militante

La Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe (créée en 1951) compte seize juges élus pour douze ans, pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat, à la majorité des deux tiers. Elle est l'une des cours constitutionnelles les plus puissantes du monde :

• contrôle des lois a priori et a posteriori ;
• recours constitutionnel individuel (Verfassungsbeschwerde) : toute personne qui estime qu'un acte de la puissance publique a violé ses droits fondamentaux peut la saisir, après épuisement des voies de recours ;
• arbitrage des conflits entre Fédération et Länder ;
• contrôle de la conformité de l'intégration européenne à la Loi fondamentale.

La Loi fondamentale organise une démocratie militante (streitbare Demokratie) : les partis qui cherchent à porter atteinte à l'ordre constitutionnel libéral et démocratique peuvent être déclarés inconstitutionnels par la Cour (article 21), ce qui a été le cas d'un parti néonazi en 1952 et du parti communiste en 1956.

5.5 L'Espagne : une monarchie parlementaire issue de la transition démocratique

Après la dictature du général Franco (1939-1975), l'Espagne a connu une transition démocratique pilotée notamment par le roi Juan Carlos Iᵉʳ. La Constitution du 27 décembre 1978, approuvée par référendum, définit l'Espagne comme un État social et démocratique de droit et fixe sa forme politique : la monarchie parlementaire (article 1, alinéa 3).

Le roi (Felipe VI depuis 2014) est le chef de l'État, symbole de son unité et de sa permanence ; il arbitre et modère le fonctionnement régulier des institutions (article 56). Mais ses actes doivent être contresignés par le président du gouvernement ou les ministres, qui en assument la responsabilité (article 64) : le roi n'a pas de pouvoirs politiques autonomes. Son rôle a été décisif lors de la tentative de coup d'État du 23 février 1981, lorsque Juan Carlos s'est prononcé publiquement pour la démocratie.

Le président du gouvernement est investi par le Congrès des députés : le roi propose un candidat après consultation des groupes politiques, qui doit obtenir la majorité absolue au premier vote ou la majorité simple au second (article 99). Si aucun candidat n'est investi dans les deux mois, les Cortes sont dissoutes et de nouvelles élections ont lieu (ce qui s'est produit en 2016 et en 2019).

La motion de censure constructive (article 113), empruntée à l'Allemagne, oblige les auteurs de la motion à proposer un candidat à la présidence. Elle a réussi en 2018 : Pedro Sánchez a remplacé Mariano Rajoy.

Les Cortes Generales comprennent le Congrès des députés (350 membres, élus à la proportionnelle dans les provinces) et le Sénat, chambre de représentation territoriale aux pouvoirs plus faibles.

L'État des autonomies. L'Espagne n'est pas un État fédéral, mais un État autonomique : la Constitution reconnaît le droit à l'autonomie des nationalités et régions (article 2) dans le cadre de l'unité de la nation. Il existe 17 communautés autonomes et deux villes autonomes (Ceuta et Melilla), dotées de parlements et de gouvernements, avec des degrés d'autonomie variables (Catalogne, Pays basque et Navarre disposent de prérogatives étendues, notamment fiscales pour les deux derniers). La crise catalane de 2017 (référendum déclaré illégal, déclaration d'indépendance, application de l'article 155 qui permet à l'État de prendre les mesures nécessaires à l'égard d'une communauté) a montré les tensions de ce modèle.

Le Tribunal constitutionnel contrôle la constitutionnalité des lois et connaît des recours d'amparo pour la protection des droits fondamentaux.

5.6 Regard comparé avec le Maroc

5.7 Méthode : analyser un régime parlementaire rationalisé

1. Identifier le contexte historique qui explique la rationalisation (Weimar, franquisme).
2. Décrire la désignation du chef du gouvernement (élection, investiture).
3. Analyser les mécanismes de stabilité : motion de censure constructive, question de confiance, seuils électoraux.
4. Présenter l'organisation territoriale et la justice constitutionnelle.
5. Comparer avec le Maroc ou la France en citant les articles.

Les pièges à éviter

• Confondre la motion de censure constructive (élire un successeur) et la motion de censure classique.
• Présenter le président fédéral allemand comme le chef de l'exécutif : c'est le chancelier.
• Dire que l'Espagne est un État fédéral : c'est un État autonomique.
• Assimiler la monarchie espagnole (actes contresignés) à la monarchie marocaine (pouvoirs propres).
• Oublier que le Bundesrat est composé de membres des gouvernements des Länder, et non d'élus.