Chapitre 1 · Droit S3 · Tronc commun

Les finances publiques : notion et sources

Finances publiques

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir les finances publiques et en délimiter le champ (État, collectivités, établissements publics) ;

distinguer les conceptions classique et moderne des finances publiques ;

présenter les sources du droit budgétaire marocain, en particulier la loi organique 130-13 ;

identifier les acteurs des finances publiques ;

situer les grands agrégats des finances de l'État.

1.1 Qu'est-ce que les finances publiques ?

Définition — Finances publiques : étude des ressources, des dépenses et de la gestion financière des personnes publiques (l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics), ainsi que des règles juridiques qui les encadrent (droit budgétaire, droit fiscal, comptabilité publique).

La matière comprend plusieurs branches :

le droit budgétaire : règles d'élaboration, de vote, d'exécution et de contrôle des lois de finances et des budgets publics ;
le droit fiscal : règles relatives aux impôts et taxes (assiette, liquidation, recouvrement, contentieux) ;
la comptabilité publique : règles applicables aux opérations financières des organismes publics et aux agents qui les exécutent (ordonnateurs, comptables) ;
l'économie publique : analyse des effets économiques et sociaux des recettes et des dépenses publiques.

Le champ des finances publiques s'étend au-delà de l'État : finances des collectivités territoriales (régions, préfectures et provinces, communes), des établissements et entreprises publics, et finances sociales (CNSS, caisses de retraite).

1.2 Conception classique et conception moderne

La conception classique (libérale, XIXᵉ siècle) repose sur l'idée d'un État gendarme : l'État se limite à ses fonctions régaliennes (défense, police, justice, diplomatie). Ses finances doivent être :

neutres : l'impôt sert seulement à couvrir les charges publiques, sans chercher à agir sur l'économie ;
limitées : la dépense publique doit rester faible ;
équilibrées : le budget doit être en équilibre, l'emprunt est suspect. Jean-Baptiste Say résumait : « Le meilleur de tous les plans de finances est de dépenser peu, et le meilleur de tous les impôts est le plus petit. »

La conception moderne (interventionniste, après la crise de 1929 et la Seconde Guerre mondiale) repose sur l'État providence et l'analyse de John Maynard Keynes (Théorie générale, 1936) :

les finances publiques deviennent un instrument de politique économique : relancer la demande par la dépense publique en période de crise, freiner l'inflation en période de surchauffe ;
l'impôt peut servir à redistribuer les revenus et à orienter les comportements (incitations fiscales à l'investissement, taxes environnementales) ;
le déficit budgétaire peut être utile à court terme pour soutenir l'activité.

Depuis les années 1980, les critiques néolibérales (poids de la dette, efficacité de la dépense) et la nouvelle gestion publique ont introduit des préoccupations de performance, de soutenabilité et de transparence, que l'on retrouve dans la réforme marocaine de 2015.

1.3 Les sources du droit des finances publiques

La Constitution de 2011 consacre plusieurs dispositions aux finances publiques :

l'article 39 : tous supportent, en proportion de leurs facultés contributives, les charges publiques que seule la loi peut créer et répartir ; l'article 40 : tous supportent solidairement les charges que requiert le développement du pays et celles résultant de calamités nationales ;
l'article 71 : la loi fixe l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts (principe du consentement à l'impôt) ;
l'article 75 : le Parlement vote la loi de finances, dans les conditions prévues par une loi organique ; si elle n'est pas votée ou promulguée avant le 31 décembre, le gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur mission ;
l'article 76 : le gouvernement soumet annuellement au Parlement la loi de règlement ;
l'article 77 : le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l'équilibre des finances de l'État ; le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité à tout amendement qui aurait pour effet de diminuer les ressources publiques ou de créer ou d'aggraver une charge publique ;
les articles 147 et 148 : la Cour des comptes, institution supérieure de contrôle des finances publiques ;
le titre IX (articles 141 et 142) : les ressources des collectivités territoriales.

La loi organique 130-13 relative à la loi de finances (LOLF), promulguée en juin 2015 et entrée en application progressivement de 2016 à 2020, a remplacé la loi organique 7-98 de 1998. Elle a modernisé la gestion budgétaire : programmation triennale, budget axé sur la performance (programmes, objectifs, indicateurs), sincérité des comptes, renforcement du rôle du Parlement, introduction progressive d'une comptabilité générale en droits constatés.

Les autres textes :

le décret 2-15-426 relatif à l'élaboration et à l'exécution des lois de finances (2015) ;
le décret royal de 1967 portant règlement général de comptabilité publique ;
le Code général des impôts (CGI), institué par la loi de finances pour 2007 et modifié chaque année ;
la loi 15-97 formant code de recouvrement des créances publiques ;
la loi 62-99 formant code des juridictions financières ;
la réglementation des marchés publics (décret 2-22-431 de 2023) ;
pour les collectivités territoriales, les lois organiques 111-14, 112-14 et 113-14 et la loi 47-06, modifiée par la loi 07-20, relative à la fiscalité locale.

Chaque loi de finances annuelle est elle-même une source essentielle : elle modifie le CGI, crée ou supprime des taxes, ouvre des crédits.

1.4 Les acteurs des finances publiques

Le Roi : le Conseil des ministres, qu'il préside, délibère des orientations générales du projet de loi de finances (article 49 de la Constitution).
Le gouvernement : le chef du gouvernement adresse aux ministres la lettre de cadrage ; le ministre chargé des finances prépare le projet de loi de finances (direction du budget) et pilote son exécution.
Le Parlement : les deux Chambres examinent et votent la loi de finances ; les commissions des finances jouent un rôle central ; la Chambre des représentants a la priorité (le projet y est déposé en premier).
Les administrations financières : la direction du budget, la direction générale des impôts (DGI), l'administration des douanes et impôts indirects (ADII), la Trésorerie générale du Royaume (TGR), la direction du Trésor et des finances extérieures (dette), l'inspection générale des finances (IGF).
Les ordonnateurs et les comptables (chapitre 6).
Les organes de contrôle : Cour des comptes et cours régionales des comptes (chapitre 7).

1.5 Les grands équilibres des finances de l'État

Les finances de l'État marocain se caractérisent par :

des recettes dominées par les impôts, notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l'impôt sur les sociétés (IS) et l'impôt sur le revenu (IR), complétées par les droits de douane, les taxes intérieures de consommation, les recettes non fiscales (dividendes des entreprises publiques, monopoles) et les financements innovants ;
des dépenses marquées par le poids de la masse salariale de la fonction publique, des dépenses d'investissement, de la compensation (subvention de certains produits de base : gaz butane, sucre, farine) et du service de la dette ;
un déficit budgétaire financé par l'emprunt intérieur et extérieur, et une dette du Trésor importante en proportion du produit intérieur brut, que le gouvernement cherche à réduire progressivement après la hausse liée à la pandémie de 2020.

Ces données évoluent chaque année : il faut les vérifier dans la loi de finances et dans les rapports du ministère des Finances et de Bank Al-Maghrib.

1.6 Méthode : situer une question de finances publiques

Identifier la personne publique concernée (État, collectivité, établissement).
Identifier la branche : budgétaire, fiscale, comptable, contrôle.
Citer la source : Constitution (39, 71, 75 à 77), LOLF 130-13, CGI, loi 62-99, textes locaux.
Repérer l'acteur compétent (Parlement, ministre des Finances, ordonnateur, comptable, Cour des comptes).
Replacer la question dans les objectifs modernes : équilibre, performance, transparence.

Les pièges à éviter

Réduire les finances publiques au budget de l'État : elles couvrent aussi les collectivités et les établissements publics.
Confondre la loi organique relative à la loi de finances (130-13, permanente) et la loi de finances (annuelle).
Oublier le principe constitutionnel du consentement à l'impôt (article 71).
Présenter la conception classique comme dépassée sans nuance : l'équilibre et la maîtrise de la dette restent des objectifs centraux.
Oublier l'article 77 et l'irrecevabilité financière des amendements parlementaires.

Exercice 1 — Le député et l'amendement

Lors de l'examen du projet de loi de finances, un député dépose deux amendements : le premier supprime la taxe sur les contrats d'assurance automobile pour « soulager les ménages » ; le second augmente de 2 milliards de dirhams les crédits du ministère de la Santé, sans prévoir de recette nouvelle.

Sur quel fondement le gouvernement peut-il s'opposer à ces amendements ?
Le député peut-il déposer un amendement qui augmente les crédits de la santé en diminuant d'autant ceux d'un autre ministère ?
Que se passe-t-il si la loi de finances n'est pas votée au 31 décembre ?

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1. L'irrecevabilité financière. L'article 77 de la Constitution permet au gouvernement d'opposer, de manière motivée, l'irrecevabilité aux propositions et amendements formulés par les parlementaires lorsque leur adoption aurait pour effet, par rapport à la loi de finances, de diminuer les ressources publiques ou de créer ou d'aggraver une charge publique. Le premier amendement diminue les ressources (suppression d'une taxe) ; le second aggrave une charge (2 milliards de crédits supplémentaires sans recette). Le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité aux deux.

2. L'amendement compensé. Un amendement qui redéploie des crédits, en augmentant ceux d'un programme tout en diminuant d'autant ceux d'un autre, n'aggrave pas la charge publique globale. Il est en principe recevable au regard de l'article 77, sous réserve des règles de la LOLF sur la structure des crédits (programmes) et de la position du gouvernement. Il permet au Parlement d'exprimer des priorités politiques sans compromettre l'équilibre.

3. L'absence de vote. Selon l'article 75 de la Constitution, si la loi de finances n'est pas votée ou n'est pas promulguée en vue de sa mise en exécution avant le 31 décembre, le gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur mission, en tenant compte des propositions soumises à l'approbation. Les recettes continuent d'être perçues conformément aux dispositions en vigueur. Ce mécanisme garantit la continuité de l'État.

Exercice 2 — Quelle source ?

Indiquez la source principale : 1) la date limite de dépôt du projet de loi de finances ; 2) le taux de la TVA ; 3) le principe selon lequel seule la loi crée l'impôt ; 4) la procédure de jugement des comptes des comptables publics ; 5) les règles de passation d'un marché de travaux d'un ministère.

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La LOLF 130-13. 2) Le Code général des impôts, modifié par les lois de finances. 3) La Constitution (articles 39 et 71). 4) La loi 62-99 formant code des juridictions financières. 5) Le décret 2-22-431 relatif aux marchés publics.

Exercice 3 — Classique ou moderne ?

Classez les politiques suivantes selon la conception des finances publiques qu'elles illustrent : a) un plan de relance par de grands travaux d'infrastructure en période de récession ; b) une règle stricte d'équilibre budgétaire annuel ; c) un barème progressif de l'impôt sur le revenu ; d) une exonération fiscale pour les entreprises qui s'installent dans une zone d'accélération industrielle ; e) la réduction des dépenses publiques pour diminuer la dette.

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a) Moderne (keynésienne : relance par la dépense). b) Classique (équilibre). c) Moderne (redistribution). d) Moderne (interventionnisme fiscal, incitation). e) Classique ou néolibérale (maîtrise de la dépense et de la dette), aujourd'hui intégrée aux objectifs de soutenabilité.

L'essentiel — Notion et sources

Finances publiques : ressources, dépenses et gestion financière des personnes publiques (État, collectivités, établissements publics, organismes sociaux).
Branches : droit budgétaire, droit fiscal, comptabilité publique, économie publique.
Conception classique : État gendarme, neutralité, équilibre (J.-B. Say) ; conception moderne : interventionnisme, Keynes (1936), redistribution ; puis performance et soutenabilité.
Constitution : article 39 (charges publiques), 71 (assiette, taux, recouvrement par la loi), 75 (loi de finances, décret d'ouverture des crédits si pas de vote au 31 décembre), 76 (loi de règlement), 77 (équilibre, irrecevabilité financière), 147-148 (Cour des comptes).
LOLF 130-13 (juin 2015, appliquée de 2016 à 2020) : programmation triennale, performance, sincérité, rôle du Parlement.
Autres textes : décret 2-15-426, règlement général de comptabilité publique (1967), CGI (2007), loi 15-97 (recouvrement), loi 62-99 (juridictions financières), décret 2-22-431 (marchés), lois 47-06 et 07-20 (fiscalité locale).
Acteurs : Conseil des ministres (orientations, article 49), chef du gouvernement, ministre des Finances, Parlement et commissions des finances, DGI, ADII, TGR, IGF, Cour des comptes.
Recettes dominées par la TVA, l'IS et l'IR ; dépenses : salaires, investissement, compensation, dette.