L'exécution du budget

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• expliquer le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ;
• décrire les phases d'exécution des dépenses : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement ;
• décrire les phases d'exécution des recettes et le recouvrement forcé ;
• présenter le rôle de la Trésorerie générale du Royaume et les contrôles internes ;
• analyser la responsabilité des acteurs de l'exécution budgétaire.

6.1 Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

L'exécution du budget repose sur un principe fondamental de la comptabilité publique, posé par le règlement général de comptabilité publique de 1967 : la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable.

Définition — Ordonnateur : autorité qui a qualité, au nom d'un organisme public, pour prescrire l'exécution des recettes et des dépenses : il constate les droits, engage, liquide et ordonnance les dépenses. Les ministres sont ordonnateurs principaux des crédits de leur département ; ils peuvent désigner des sous-ordonnateurs (directeurs régionaux, chefs de services déconcentrés). Pour les collectivités territoriales, le président du conseil est l'ordonnateur.

Définition — Comptable public : agent habilité à exécuter, au nom de l'organisme public, les opérations de recettes, de dépenses et de maniement des fonds : il encaisse les recettes, paie les dépenses après contrôle, conserve les fonds et tient la comptabilité. Les comptables relèvent de la Trésorerie générale du Royaume (trésoriers ministériels, trésoriers régionaux, provinciaux et préfectoraux, percepteurs) ou d'autres administrations (DGI, ADII pour certaines recettes).

Les fonctions sont incompatibles : l'ordonnateur ne peut pas manier les fonds, le comptable ne peut pas décider de la dépense. Cette séparation est une garantie contre les détournements et les erreurs : chaque acteur contrôle l'autre. Le comptable est personnellement et pécuniairement responsable des opérations qu'il exécute.

6.2 L'exécution des dépenses

L'exécution d'une dépense passe par quatre phases :

La règle du service fait : sauf exceptions (avances prévues par les textes, certaines subventions), aucun paiement ne peut intervenir avant l'exécution de la prestation ou la livraison de la fourniture.

Le contrôle du comptable avant paiement porte sur la régularité de la dépense : qualité de l'ordonnateur, disponibilité des crédits, exacte imputation budgétaire, validité de la créance (service fait, exactitude des calculs, pièces justificatives), caractère libératoire du paiement. Il ne porte pas sur l'opportunité de la dépense. En cas d'irrégularité, le comptable suspend le paiement. L'ordonnateur peut, dans certains cas prévus par les textes, réquisitionner le comptable, qui doit alors payer, la responsabilité étant transférée à l'ordonnateur.

6.3 Le contrôle de la dépense : la réforme de la TGR

Depuis 2006, le contrôle des engagements de dépenses (autrefois exercé par un corps distinct de contrôleurs) a été intégré à la Trésorerie générale du Royaume, qui exerce désormais un contrôle unique de la dépense de l'engagement jusqu'au paiement. Cette réforme a été accompagnée :

• du contrôle modulé de la dépense : allègement des contrôles a priori pour les ordonnateurs dont les capacités de gestion ont été évaluées positivement ;
• de la gestion intégrée de la dépense (GID) : système d'information partagé entre ordonnateurs et comptables, qui dématérialise la chaîne de la dépense ;
• de la dématérialisation des marchés publics (portail des marchés publics) et des paiements.

6.4 L'exécution des recettes

Les recettes suivent des phases comparables :

1. la constatation : identification du droit de l'organisme public (par exemple, l'établissement de l'assiette de l'impôt) ;
2. la liquidation : calcul du montant dû ;
3. l'ordonnancement ou émission : émission d'un titre de recette, d'un rôle ou d'un état de produits, rendu exécutoire ;
4. le recouvrement : encaissement par le comptable.

Pour beaucoup d'impôts, le contribuable déclare lui-même et paie spontanément (impôt sur les sociétés, TVA, impôt sur le revenu retenu à la source) : on parle de recouvrement spontané, l'administration contrôlant a posteriori.

Le recouvrement forcé. En cas de non-paiement, le comptable engage les poursuites prévues par la loi 15-97 formant code de recouvrement des créances publiques : avis sans frais, commandement, saisie (mobilière, immobilière, saisie-arrêt sur comptes bancaires ou salaires), vente des biens saisis, contrainte par corps dans certains cas. Les créances publiques bénéficient d'un privilège (rang prioritaire). L'action en recouvrement se prescrit par quatre ans à compter de la date de mise en recouvrement, sauf interruption.

6.5 La responsabilité des acteurs

La loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics (2002) précise les régimes :

• les ordonnateurs sont responsables du respect des règles d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement, et peuvent être poursuivis devant la Cour des comptes en matière de discipline budgétaire et financière ;
• les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils doivent effectuer, de la conservation des fonds et de la tenue des comptes ; ils doivent rembourser sur leurs deniers personnels les sommes irrégulièrement payées ou non recouvrées par leur faute (« débet »), sauf remise gracieuse ;
• les contrôleurs de la dépense répondent des visas qu'ils accordent. Ces responsabilités sont mises en œuvre principalement par la Cour des comptes (chapitre 7), sans préjudice des responsabilités pénales (détournement de deniers publics, corruption) et disciplinaires.

6.6 La comptabilité publique

L'exécution du budget est retracée dans plusieurs comptabilités :

• la comptabilité budgétaire : suivi des engagements et des paiements par rapport aux crédits votés ;
• la comptabilité générale en droits constatés, introduite par la LOLF de 2015 : elle enregistre les opérations au moment où naissent les droits et les obligations, et non au moment de l'encaissement ou du décaissement ; elle permet d'établir un bilan de l'État (patrimoine, dettes) ; les comptes de l'État font l'objet d'une certification par la Cour des comptes ;
• la comptabilité analytique des coûts, pour mesurer le coût des programmes.

6.7 Les marchés publics

Une part importante des dépenses passe par la commande publique. Le décret 2-22-431 du 8 mars 2023 relatif aux marchés publics, applicable à l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics, fixe les principes : liberté d'accès à la commande publique, égalité de traitement des concurrents, transparence des choix, simplification des procédures, dématérialisation. Les procédures sont principalement l'appel d'offres (ouvert ou restreint), le concours et la procédure négociée dans des cas limités, et les bons de commande pour les petits montants. Le décret prévoit des mesures en faveur des petites et moyennes entreprises et de la préférence nationale.

6.8 Méthode : analyser une opération d'exécution

1. Identifier les acteurs : ordonnateur (ou sous-ordonnateur) et comptable.
2. Suivre les phases : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement (ou constatation, liquidation, émission, recouvrement).
3. Vérifier les contrôles : disponibilité des crédits, service fait, pièces justificatives, qualité de l'ordonnateur.
4. Identifier l'irrégularité et la réaction du comptable (suspension, réquisition).
5. Déterminer la responsabilité (loi 61-99) et l'organe compétent (Cour des comptes, juge pénal).

Les pièges à éviter

• Confondre ordonnateur (décide) et comptable (paie et encaisse).
• Payer avant le service fait, sauf exception prévue par les textes.
• Croire que le comptable contrôle l'opportunité de la dépense : il contrôle sa régularité.
• Oublier que le comptable est personnellement et pécuniairement responsable.
• Ignorer l'intégration du contrôle des engagements à la TGR depuis 2006.