La procédure budgétaire : préparation et vote de la loi de finances

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• décrire les étapes de la préparation du projet de loi de finances par le gouvernement ;
• présenter le rôle du Conseil des ministres et du Conseil de gouvernement ;
• expliquer le dépôt, l'examen et le vote par les deux Chambres du Parlement ;
• analyser les limites du pouvoir financier du Parlement ;
• présenter le contrôle de la Cour constitutionnelle et la promulgation.

5.1 Une procédure dominée par l'exécutif

La procédure budgétaire repose sur une répartition des rôles : le gouvernement prépare le projet de loi de finances, le Parlement l'examine et le vote. Cette répartition traduit le principe démocratique du consentement à l'impôt et de l'autorisation parlementaire des dépenses, mais aussi la réalité de l'expertise : seul le gouvernement dispose des informations et des services nécessaires pour élaborer un budget cohérent. La LOLF de 2015 a cherché à renforcer le rôle du Parlement sans remettre en cause cette prédominance.

5.2 La préparation du projet de loi de finances

1. Le cadrage. Au début de l'année qui précède l'exercice budgétaire, le ministère chargé des finances élabore la programmation budgétaire triennale et les hypothèses macroéconomiques (croissance, inflation, prix du pétrole et du gaz, récolte céréalière, taux de change). Le chef du gouvernement adresse aux ministres une lettre de cadrage (circulaire) qui fixe les priorités, les plafonds de dépenses et les orientations.

2. Les propositions des ministères. Chaque ministère (ordonnateur) prépare ses propositions de dépenses et de recettes par programme, ainsi que ses projets de performance, et les transmet à la direction du budget. Des conférences budgétaires (réunions entre le ministère des Finances et chaque ministère) permettent d'arbitrer.

3. Les arbitrages. Les désaccords sont tranchés par le ministre des Finances, puis par le chef du gouvernement.

4. L'information du Parlement. Avant le 31 juillet, le ministre chargé des finances présente aux commissions des finances des deux Chambres le cadre général d'élaboration du projet de loi de finances : évolution de l'économie nationale, exécution de la loi de finances en cours, programmation budgétaire triennale (article 47 de la LOLF). Cette présentation donne au Parlement une vision anticipée des choix.

5. Les délibérations. Les orientations générales du projet de loi de finances sont délibérées en Conseil des ministres, présidé par le Roi (article 49 de la Constitution). Le projet de loi de finances lui-même est ensuite adopté en Conseil de gouvernement (article 92), qui délibère des projets de lois, dont le projet de loi de finances, avant leur dépôt au bureau de la Chambre des représentants.

5.3 Le dépôt du projet

Le projet de loi de finances est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants au plus tard le 20 octobre de l'année qui précède l'année budgétaire (article 48 de la LOLF). Il est accompagné de nombreux documents : la note de présentation, le rapport économique et financier, le rapport sur les établissements et entreprises publics, le rapport sur les dépenses fiscales, le rapport sur la dette, le rapport sur le budget axé sur le genre, le rapport sur les ressources humaines, les projets de performance des ministères, la programmation budgétaire triennale, le rapport sur les comptes spéciaux du Trésor, etc. (article 48).

La priorité de la Chambre des représentants (article 75 de la Constitution) traduit sa qualité de chambre élue au suffrage universel direct.

5.4 L'examen et le vote par le Parlement

1. À la Chambre des représentants. Le projet est d'abord examiné par la commission des finances et du développement économique, qui en discute la première partie (recettes et équilibre) puis la seconde partie (crédits par ministère) ; les commissions permanentes examinent les budgets sectoriels des ministères qui relèvent de leur compétence. La discussion générale a ensuite lieu en séance plénière.

2. Les règles de vote :

• la seconde partie du projet ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie (article 50 de la LOLF) : on décide d'abord de l'équilibre et des ressources, puis de la répartition des crédits ;
• les crédits sont votés par chapitre et par programme ;
• la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers disposent chacune de délais d'examen fixés par la LOLF, afin que la loi soit adoptée avant la fin de l'année ;
• en cas de désaccord entre les deux Chambres, le texte fait l'objet d'une seconde lecture et la Chambre des représentants adopte le texte définitif, selon la procédure de l'article 84 de la Constitution.

3. À la Chambre des conseillers. Le projet adopté par la Chambre des représentants est transmis à la Chambre des conseillers, qui l'examine selon le même schéma et dans les délais prévus.

Le calendrier en pratique : le projet est déposé vers le 20 octobre ; la Chambre des représentants l'adopte en première lecture vers la mi-novembre ; la Chambre des conseillers l'adopte début décembre ; une seconde lecture éventuelle a lieu à la Chambre des représentants ; la loi est promulguée et publiée au Bulletin officiel avant le 31 décembre.

5.5 Les limites du pouvoir financier du Parlement

Le Parlement dispose d'un pouvoir réel d'amendement et de vote, mais il est encadré :

• l'irrecevabilité financière (article 77 de la Constitution) : le gouvernement peut refuser, de façon motivée, les amendements qui diminueraient les ressources publiques ou créeraient ou aggraveraient une charge publique (chapitre 1) ;
• le vote bloqué : le gouvernement peut demander à la Chambre de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte, en ne retenant que les amendements qu'il a proposés ou acceptés (article 83 de la Constitution) ;
• les délais de discussion sont courts ;
• l'ouverture des crédits par décret si la loi n'est pas votée avant le 31 décembre (article 75) : le gouvernement n'est donc jamais privé de moyens ;
• la majorité parlementaire soutient en principe le gouvernement, ce qui limite les modifications importantes.

Malgré ces limites, le Parlement exerce une influence : amendements adoptés (mesures fiscales sectorielles, exonérations ou hausses de taxes), débats publics sur les priorités, questions aux ministres, et surtout contrôle de l'exécution (chapitre 7).

5.6 Le contrôle de constitutionnalité et la promulgation

La Cour constitutionnelle peut être saisie de la loi de finances, avant sa promulgation, par le Roi, le chef du gouvernement, le président de l'une des Chambres, un cinquième des membres de la Chambre des représentants ou quarante membres de la Chambre des conseillers (article 132 de la Constitution). Elle vérifie notamment le respect de la procédure de la LOLF, le domaine de la loi de finances (cavaliers budgétaires), le respect des principes constitutionnels (égalité devant l'impôt, sincérité). Elle statue dans un délai d'un mois, réduit à huit jours en cas d'urgence à la demande du gouvernement.

La promulgation : le Roi promulgue la loi dans les trente jours qui suivent sa transmission au gouvernement (article 50 de la Constitution) ; elle est publiée au Bulletin officiel et entre en vigueur le 1er janvier.

Les lois de finances rectificatives suivent la même procédure, avec des délais plus brefs.

5.7 Méthode : traiter une question de procédure budgétaire

1. Identifier l'étape : préparation, délibération, dépôt, examen, vote, contrôle, promulgation.
2. Citer l'acteur compétent et la disposition (articles 49, 75, 77, 83, 92 et 132 de la Constitution ; articles 47, 48 et 50 de la LOLF).
3. Vérifier les délais (31 juillet, 20 octobre, 31 décembre).
4. Examiner les pouvoirs du Parlement et leurs limites.
5. Envisager les solutions en cas de blocage (seconde lecture, ouverture des crédits par décret).

Les pièges à éviter

• Confondre les orientations (Conseil des ministres) et le projet de loi de finances (Conseil de gouvernement).
• Déposer le projet à la Chambre des conseillers : il est déposé d'abord à la Chambre des représentants.
• Oublier que la seconde partie ne peut être discutée avant le vote de la première partie.
• Croire que le Parlement peut librement augmenter les dépenses : l'article 77 l'en empêche.
• Oublier la saisine possible de la Cour constitutionnelle avant la promulgation.