Les dépenses publiques

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• définir la dépense publique et en mesurer le poids ;
• classer les dépenses selon leur nature, leur destination et leur caractère ;
• présenter la nomenclature budgétaire issue de la LOLF : chapitres, programmes, projets ;
• expliquer les grandes catégories : personnel, compensation, investissement, dette ;
• analyser les enjeux de maîtrise et d'efficacité de la dépense.

4.1 Notion et poids de la dépense publique

Définition — Dépense publique : emploi des ressources d'une personne publique pour financer ses missions : fonctionnement des services, investissement, transferts, intervention économique et sociale, service de la dette.

La dépense publique a fortement augmenté au cours du XXᵉ siècle, avec l'extension des missions de l'État (éducation, santé, protection sociale, infrastructures). L'économiste allemand Adolph Wagner (fin du XIXᵉ siècle) avait formulé une « loi » selon laquelle la part des dépenses publiques dans le revenu national tend à augmenter avec le développement économique.

Au Maroc, les dépenses de l'État représentent une part importante du produit intérieur brut. Leur évolution traduit des priorités : généralisation de la protection sociale, éducation, santé, grands chantiers d'infrastructure (autoroutes, ports, train à grande vitesse, préparation de la Coupe du monde 2030), reconstruction après le séisme d'Al Haouz (2023), soutien au monde rural face à la sécheresse.

4.2 Les classifications des dépenses

Selon leur nature économique :

Selon leur destination (fonctionnelle) : dépenses d'éducation, de santé, de défense, de sécurité, d'agriculture, de justice, etc. Cette classification permet de comparer les priorités entre les années et entre les pays.

Selon leur caractère :

• les dépenses obligatoires : celles que l'État doit inscrire et payer (salaires, dette, exécution des décisions de justice) ;
• les dépenses facultatives ou discrétionnaires.

Les dépenses de transfert : sommes versées sans contrepartie directe à d'autres agents (subventions, aides sociales, transferts aux collectivités territoriales, compensation des prix).

4.3 La nomenclature budgétaire

La LOLF 130-13 a profondément modifié la présentation des crédits :

• les crédits sont répartis par chapitres (un chapitre par ministère ou institution, et par nature de dépense : personnel, matériel et dépenses diverses, investissement) ;
• à l'intérieur des chapitres, ils sont présentés par programmes, eux-mêmes déclinés en régions et en projets ou actions (article 38) ;
• un programme est un ensemble cohérent de projets ou d'actions relevant d'un même département ministériel, auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général et des indicateurs chiffrés pour mesurer les résultats (article 39).

Exemple : le ministère de l'Éducation nationale dispose de programmes comme « Enseignement primaire », « Enseignement secondaire collégial », « Soutien et appui » ; chaque programme a un responsable, des objectifs (taux de scolarisation, taux de réussite) et des indicateurs.

Les dépenses de personnel ont un caractère limitatif : elles ne peuvent pas dépasser les crédits votés, sauf exceptions. Les crédits de dépenses imprévues permettent de faire face aux événements non prévus.

4.4 Les grandes catégories de dépenses de l'État

1. La masse salariale. Les dépenses de personnel de la fonction publique constituent l'un des premiers postes du budget général. Leur augmentation résulte des recrutements (éducation, santé, sécurité) et des revalorisations décidées dans le dialogue social. Leur maîtrise est un objectif récurrent.

2. La compensation. La Caisse de compensation, créée en 1941, subventionne certains produits de base afin d'en maintenir les prix : le gaz butane, le sucre et la farine de blé tendre. Les produits pétroliers liquides (essence, gasoil) ont été décompensés progressivement à partir de 2013-2015. La généralisation de la protection sociale et de l'aide sociale directe (chapitre de droit social) s'accompagne d'une réduction progressive des subventions, remplacées par des aides ciblées : le prix du gaz butane a commencé à être relevé à partir de 2024. Le coût de la compensation dépend fortement des prix internationaux (pétrole, blé, sucre).

3. L'investissement public. Il comprend l'investissement du budget général, celui des comptes spéciaux du Trésor et des SEGMA, mais aussi l'investissement des établissements et entreprises publics et des collectivités territoriales. On distingue l'investissement budgétaire et l'effort global d'investissement public, beaucoup plus large. La question de l'efficacité de l'investissement public (rapport entre l'effort d'investissement et la croissance obtenue) est souvent soulignée par les institutions nationales et internationales.

4. La dette. Les intérêts de la dette sont des dépenses de fonctionnement ; le remboursement du principal est une opération de trésorerie. Leur montant dépend du stock de dette et des taux d'intérêt.

5. Les transferts aux collectivités territoriales : parts d'impôts (TVA, IS, IR) et dotations, qui permettent la mise en œuvre de la régionalisation avancée.

4.5 La maîtrise et l'efficacité de la dépense

Plusieurs outils visent une dépense plus efficace :

• la programmation budgétaire triennale (article 5 de la LOLF) ;
• la budgétisation axée sur la performance : projets et rapports de performance, audit de performance ;
• la budgétisation sensible au genre : le Maroc est l'un des pionniers, avec un rapport sur le budget axé sur les résultats tenant compte de l'aspect genre annexé chaque année au projet de loi de finances depuis 2005 ;
• la commande publique encadrée (décret 2-22-431 de 2023 sur les marchés publics : publicité, mise en concurrence, transparence, préférence nationale) ;
• les partenariats public-privé (loi 86-12, modifiée en 2020) pour financer certaines infrastructures ;
• l'évaluation des politiques publiques par le Parlement (article 70 de la Constitution) et par la Cour des comptes.

4.6 La dépense publique et l'économie

Selon l'analyse keynésienne, la dépense publique a un effet multiplicateur sur l'activité : une hausse de la dépense entraîne une augmentation plus que proportionnelle du revenu national, surtout en période de sous-emploi. À l'inverse, d'autres analyses insistent sur l'effet d'éviction : l'emprunt public peut renchérir le crédit et réduire l'investissement privé. Le débat porte aussi sur la qualité de la dépense : une dépense d'éducation ou d'infrastructure productive a des effets durables sur la croissance, alors qu'une dépense mal ciblée peut alourdir la dette sans bénéfice.

4.7 Méthode : analyser une dépense publique

1. Classer la dépense : fonctionnement, investissement, dette ; destination ; obligatoire ou facultative.
2. La situer dans la nomenclature : chapitre, programme, projet, région.
3. Vérifier son autorisation (crédits votés, caractère limitatif, virements).
4. Évaluer son efficacité : objectifs, indicateurs, coût, effets économiques et sociaux.
5. Replacer la dépense dans la stratégie de soutenabilité (déficit, dette, règle d'or).

Les pièges à éviter

• Confondre dépense d'investissement (augmente le patrimoine) et dépense de fonctionnement (consommée dans l'année).
• Classer le remboursement du principal de la dette comme une dépense de fonctionnement : ce sont les intérêts qui le sont.
• Oublier que l'investissement public ne se limite pas au budget général (EEP, collectivités).
• Présenter la compensation comme une aide ciblée : elle bénéficie à tous les consommateurs, d'où sa réforme.
• Ignorer la présentation par programmes avec objectifs et indicateurs depuis la LOLF.