Chapitre 2 · Droit S3 · Tronc commun

La loi de finances et les principes budgétaires

Finances publiques

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

définir la loi de finances et en distinguer les catégories ;

présenter la structure de la loi de finances : budget général, SEGMA, comptes spéciaux du Trésor ;

expliquer les principes budgétaires classiques et leurs exceptions ;

présenter les principes modernes : sincérité, performance, programmation pluriannuelle ;

analyser la conformité d'une opération budgétaire aux principes.

2.1 La notion de loi de finances

Définition — Loi de finances : loi qui prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources et des charges de l'État, dans la limite d'un équilibre économique et financier qu'elle définit (article 1 de la LOLF 130-13).

Les catégories de lois de finances (article 2 de la LOLF) :

la loi de finances de l'année : la plus importante, votée chaque année avant le 1er janvier ;
les lois de finances rectificatives : elles modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année, par exemple pour tenir compte d'une crise (loi de finances rectificative de 2020 pendant la pandémie) ;
la loi de règlement de la loi de finances : elle constate le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses exécutées, et approuve les écarts (chapitre 7).

Le budget est l'acte qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses d'une personne publique pour une année. Pour l'État, il est contenu dans la loi de finances ; pour les collectivités territoriales et les établissements publics, il est adopté par leurs organes délibérants.

Le domaine de la loi de finances. La LOLF définit son contenu : dispositions relatives aux ressources et aux charges de l'État. Les dispositions étrangères à cet objet (« cavaliers budgétaires ») n'y ont pas leur place et peuvent être censurées par la Cour constitutionnelle.

2.2 La structure de la loi de finances

La loi de finances comprend deux parties :

la première partie : les ressources, les mesures fiscales et douanières, l'autorisation de percevoir les impôts, et l'équilibre général (plafonds des charges) ;
la seconde partie : les crédits détaillés par ministère, par programme et par région pour le budget général, les SEGMA et les comptes spéciaux du Trésor.

Les charges de l'État sont réparties en trois composantes :

Composante	Contenu	Exemples
Budget général	L'essentiel des recettes et des dépenses de l'État	Impôts, salaires des fonctionnaires, investissements des ministères, dette
Services de l'État gérés de manière autonome (SEGMA)	Services sans personnalité morale dont les activités tendent essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement	Certains hôpitaux, instituts de formation, services de l'imprimerie officielle
Comptes spéciaux du Trésor (CST)	Comptes retraçant des opérations qui, en raison de leur nature ou de leur objet, doivent être isolées	Comptes d'affectation spéciale (Fonds de solidarité, Fonds spécial de la pharmacie centrale), comptes d'opérations monétaires, comptes de prêts et d'avances

Les comptes d'affectation spéciale affectent directement certaines recettes à certaines dépenses, ce qui constitue une exception au principe d'universalité. Le Fonds spécial pour la gestion de la pandémie de Covid-19 (2020), alimenté par des contributions publiques et privées, en est un exemple récent.

2.3 Les principes budgétaires classiques

1. L'annualité. La loi de finances est votée pour une année civile (du 1er janvier au 31 décembre) et les autorisations de dépenses ne valent que pour cette année (article 3 de la LOLF). Fondements : contrôle régulier du Parlement, adaptation à la conjoncture. Exceptions et aménagements : crédits d'engagement pluriannuels pour l'investissement (l'État s'engage sur plusieurs années, les paiements suivent), reports de crédits d'investissement non consommés, programmation budgétaire triennale (article 5 de la LOLF), qui encadre l'annualité sans la supprimer.

2. L'unité. Toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État doivent figurer dans un document unique, pour que le Parlement ait une vision complète des finances. Exceptions : les SEGMA et les CST, qui figurent toutefois dans la même loi de finances (unité aménagée), et les lois de finances rectificatives.

3. L'universalité. Elle comporte deux règles :

la non-compensation : recettes et dépenses sont inscrites pour leur montant brut, sans contraction (on n'inscrit pas seulement le solde) ;
la non-affectation : l'ensemble des recettes couvre l'ensemble des dépenses ; on n'affecte pas une recette à une dépense déterminée (article 8 de la LOLF). Exceptions : comptes d'affectation spéciale, fonds de concours (versements de personnes publiques ou privées pour concourir à des dépenses d'intérêt public), SEGMA.

4. La spécialité. Les crédits sont ouverts pour un objet déterminé : l'autorisation parlementaire ne porte pas sur un montant global mais sur des dépenses précises. Depuis la LOLF de 2015, la spécialité s'apprécie au niveau du programme (et non plus de la ligne détaillée), ce qui donne plus de souplesse aux gestionnaires. Aménagements : virements (entre programmes d'un même ministère, dans des limites fixées et avec information du Parlement), transferts, crédits globaux pour dépenses imprévues et dépenses accidentelles.

5. L'équilibre. Les ressources et les charges de l'État doivent être prévues en équilibre. Aujourd'hui, ce principe n'impose pas l'absence de déficit, mais une soutenabilité : la LOLF pose la règle d'or selon laquelle le produit des emprunts ne peut être affecté qu'au financement des dépenses d'investissement et au remboursement du principal de la dette (article 20). L'article 77 de la Constitution charge le Parlement et le gouvernement de veiller à l'équilibre des finances de l'État.

2.4 Les principes modernes

La sincérité (article 10 de la LOLF) : les lois de finances doivent présenter de manière sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État ; l'évaluation des recettes et des dépenses doit être fondée sur des informations et des hypothèses réalistes (croissance, prix du pétrole, récolte agricole). Un budget volontairement surévalué en recettes ou sous-évalué en dépenses serait insincère.
La performance : les crédits sont présentés par programmes, associés à des objectifs et à des indicateurs de résultats. Chaque ministère établit un projet de performance, puis un rapport de performance ; un responsable de programme est désigné. On passe d'une logique de moyens à une logique de résultats.
La programmation pluriannuelle : la programmation budgétaire triennale (article 5) donne de la visibilité sur trois ans et améliore la cohérence entre les politiques publiques et les moyens.
La transparence et l'information du Parlement : documents annexés au projet de loi de finances (rapport économique et financier, rapport sur les dépenses fiscales, rapport sur les établissements publics, rapport sur le budget axé sur le genre, rapport sur la dette).
La dimension régionale : présentation des crédits d'investissement par région, en lien avec la régionalisation avancée.

2.5 Méthode : vérifier le respect des principes budgétaires

L'opération est-elle inscrite dans la loi de finances (unité) ?
Est-elle limitée à l'année ou relève-t-elle d'une exception (crédits d'engagement, reports, programmation) (annualité) ?
Y a-t-il compensation ou affectation d'une recette à une dépense, et est-elle autorisée (CAS, fonds de concours, SEGMA) (universalité) ?
Les crédits sont-ils utilisés pour leur objet, et les virements respectent-ils les limites (spécialité) ?
Les prévisions sont-elles réalistes (sincérité) et l'emprunt finance-t-il l'investissement (règle d'or) ?

Les pièges à éviter

Confondre la loi de finances (annuelle) et la loi organique relative à la loi de finances (permanente).
Croire que l'équilibre budgétaire interdit tout déficit : la LOLF retient une règle d'or et un objectif de soutenabilité.
Oublier que les SEGMA et les CST sont des exceptions aux principes d'unité et d'universalité.
Confondre virement (entre programmes d'un même ministère) et transfert (entre ministères).
Oublier le principe de sincérité introduit par la LOLF de 2015.

Exercice 1 — Le ministère et ses crédits

Le ministère de l'Équipement dispose de 3 milliards de dirhams pour un programme « Routes rurales ». En septembre, il décide : 1) de financer avec ces crédits l'achat de véhicules de fonction pour ses directeurs ; 2) d'affecter directement les recettes des péages d'une nouvelle autoroute à l'entretien des routes de la région, sans les faire figurer dans la loi de finances ; 3) de reporter à l'année suivante 400 millions de dirhams de crédits d'investissement non consommés. Par ailleurs, le projet de loi de finances suivant prévoit une croissance de 7 %, alors que toutes les institutions prévoient 3 %.

Analysez ces décisions au regard des principes budgétaires.

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1. Les véhicules de fonction. Les crédits du programme « Routes rurales » sont ouverts pour un objet déterminé : les utiliser pour l'achat de véhicules de fonction viole le principe de spécialité. Une modification de l'affectation n'est possible que par un virement régulier, dans les limites prévues par la LOLF et ses textes d'application, et pour des dépenses relevant du même ministère ; l'opération serait de toute façon contestable au regard de la bonne gestion.

2. L'affectation des péages. Faire échapper des recettes à la loi de finances viole le principe d'unité ; affecter directement une recette à une dépense viole la règle de non-affectation (universalité). Une telle affectation ne serait possible que dans le cadre d'un compte d'affectation spéciale créé par une loi de finances, ou si les péages sont perçus par une société concessionnaire (dans ce cas, ce ne sont pas des recettes de l'État).

3. Le report des crédits d'investissement. Le report est une exception au principe d'annualité admise par la LOLF pour les crédits d'investissement, dans les limites et conditions qu'elle fixe. Il est régulier s'il respecte ces conditions.

4. L'hypothèse de croissance. Retenir une croissance de 7 % alors que toutes les prévisions convergent vers 3 % conduit à surévaluer les recettes fiscales : le projet de loi de finances risque d'être insincère (article 10 de la LOLF). Le Parlement peut le relever et la Cour constitutionnelle, saisie, pourrait contrôler le respect du principe de sincérité au regard d'une erreur manifeste.

Exercice 2 — Quel principe ?

Indiquez le principe concerné : 1) l'État ne peut pas inscrire seulement le solde net entre les recettes et les dépenses d'un service ; 2) les autorisations de dépenses expirent le 31 décembre ; 3) toutes les recettes et les dépenses figurent dans la loi de finances ; 4) les crédits d'un programme ne peuvent servir à un autre objet ; 5) les prévisions de recettes doivent reposer sur des hypothèses réalistes.

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Universalité (non-compensation). 2) Annualité. 3) Unité. 4) Spécialité. 5) Sincérité (article 10 de la LOLF).

Exercice 3 — La règle d'or

Un projet de loi de finances prévoit 380 milliards de dirhams de recettes ordinaires, 360 milliards de dépenses de fonctionnement et de dette (intérêts), 90 milliards de dépenses d'investissement et 30 milliards de remboursement du principal de la dette. Les emprunts prévus s'élèvent à 100 milliards. 1) Calculez le besoin de financement. 2) La règle d'or est-elle respectée ?

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Charges totales : 360 + 90 + 30 = 480 milliards ; recettes ordinaires : 380 milliards ; besoin de financement : 480 − 380 = 100 milliards, couvert par les emprunts. 2) La règle d'or exige que l'emprunt finance seulement l'investissement et le remboursement du principal : 90 + 30 = 120 milliards, supérieur aux 100 milliards empruntés. Les recettes ordinaires (380) couvrent intégralement les dépenses de fonctionnement et les intérêts (360), avec un excédent de 20 milliards consacré à l'investissement. La règle d'or est donc respectée.

L'essentiel — Loi de finances et principes

Loi de finances (article 1 de la LOLF) : prévoit, évalue, énonce et autorise les ressources et les charges de l'État pour l'année.
Catégories (article 2) : loi de finances de l'année, lois rectificatives, loi de règlement.
Structure : 1ʳᵉ partie (ressources, équilibre), 2ᵉ partie (crédits par ministère, programme, région).
Composantes : budget général, SEGMA, comptes spéciaux du Trésor (affectation spéciale, opérations monétaires, prêts, avances).
Annualité (article 3) : exceptions et aménagements (crédits d'engagement, reports, programmation triennale de l'article 5).
Unité : document unique, aménagé par les SEGMA et les CST.
Universalité : non-compensation et non-affectation (article 8) ; exceptions : CAS, fonds de concours, SEGMA.
Spécialité : au niveau du programme ; virements, transferts, dépenses imprévues.
Équilibre : soutenabilité ; règle d'or : l'emprunt finance l'investissement et le remboursement de la dette (article 20).
Principes modernes : sincérité (article 10), performance (programmes, objectifs, indicateurs, projets et rapports de performance), transparence (rapports annexes), dimension régionale.