Chapitre 7 · Droit S3 · Tronc commun

Le contrôle des finances publiques

Finances publiques

Cours Exercices Résumé QCM

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

classer les contrôles des finances publiques : administratif, parlementaire, juridictionnel ;

présenter les organes de contrôle administratif (TGR, IGF, inspections) ;

expliquer le contrôle parlementaire et la loi de règlement ;

décrire l'organisation et les missions de la Cour des comptes et des cours régionales ;

identifier le contrôle adapté à une situation.

7.1 Pourquoi et comment contrôler ?

Le contrôle des finances publiques vise à garantir que l'argent public est perçu et dépensé conformément à l'autorisation donnée par le Parlement, dans le respect des règles (régularité) et de manière efficace (performance). La Constitution de 2011 en fait un élément de la bonne gouvernance : elle associe la responsabilité à la reddition des comptes (article 1) et protège les principes de transparence et de probité (articles 154 à 160).

On classe les contrôles selon plusieurs critères :

le moment : contrôle a priori (avant l'opération : visa du comptable) ou a posteriori (après : audit, jugement des comptes) ;
l'objet : contrôle de régularité (respect des règles) ou de performance (efficacité, efficience, économie) ;
l'organe : contrôle administratif (interne à l'administration), parlementaire (politique) ou juridictionnel (exercé par une juridiction indépendante).

7.2 Les contrôles administratifs

Le contrôle des comptables et de la Trésorerie générale du Royaume (chapitre 6) : contrôle de la régularité des dépenses avant paiement.
L'Inspection générale des finances (IGF), rattachée au ministère des Finances : elle contrôle les services de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics, vérifie la gestion des comptables et des ordonnateurs, réalise des audits (notamment des projets financés par les bailleurs internationaux) et des missions d'évaluation.
Les inspections générales des ministères : contrôle interne de la gestion de chaque département.
L'Inspection générale de l'administration territoriale (IGAT), au ministère de l'Intérieur : contrôle de la gestion des collectivités territoriales.
Le contrôle financier de l'État sur les établissements et entreprises publics (loi 69-00 : contrôleurs d'État, agents comptables), voir le cours d'organisation administrative.
L'audit interne et le contrôle de gestion dans les administrations.

Ces contrôles sont exercés par l'administration elle-même : ils sont utiles mais ne présentent pas les garanties d'indépendance d'un juge.

7.3 Le contrôle parlementaire

Le Parlement, qui a autorisé le budget, en contrôle l'exécution par plusieurs moyens :

les questions orales et écrites aux ministres (article 100 de la Constitution) ;
les commissions d'enquête (article 67) ;
les commissions permanentes, en particulier les commissions des finances, qui peuvent auditionner les responsables publics, y compris les dirigeants des établissements et entreprises publics (article 102) ;
l'évaluation des politiques publiques (article 70), avec une séance annuelle consacrée à leur discussion (article 101) ;
les rapports annexés à la loi de finances et le rapport annuel de la Cour des comptes, que son premier président présente devant le Parlement et qui fait l'objet d'un débat (article 148) ;
la loi de règlement (article 76 de la Constitution, articles 65 et 66 de la LOLF).

La loi de règlement constate le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses ordonnancées au titre de l'année, arrête le résultat de l'exécution, ratifie éventuellement les ouvertures de crédits par décret et approuve les écarts. Elle est accompagnée d'un rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances et d'une déclaration générale de conformité entre les comptes des comptables et le compte général du Royaume. La LOLF a réduit le délai de dépôt de la loi de règlement, qui était souvent votée avec plusieurs années de retard, ce qui privait le contrôle de son intérêt.

7.4 La Cour des comptes : statut et organisation

La Cour des comptes, créée en 1979 et constitutionnalisée depuis 1996, est, selon l'article 147 de la Constitution de 2011, l'institution supérieure de contrôle des finances publiques du Royaume. Son indépendance est garantie par la Constitution. Elle a pour mission la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l'État et des organismes publics.

Son organisation est fixée par la loi 62-99 formant code des juridictions financières (2002) :

la Cour est composée de magistrats (premier président, présidents de chambre, conseillers, auditeurs) et comprend des chambres spécialisées ;
un procureur général du Roi près la Cour représente le ministère public ;
les cours régionales des comptes (CRC) sont chargées du contrôle des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et de leurs groupements et établissements, dans chaque région (article 149 de la Constitution).

7.5 Les missions de la Cour des comptes

1. Les attributions juridictionnelles :

le jugement des comptes des comptables publics : la Cour vérifie les comptes qu'ils doivent produire chaque année ; si elle constate un manquant ou une dépense irrégulièrement payée, elle met le comptable en débet, c'est-à-dire l'oblige à rembourser sur ses deniers personnels ; si les comptes sont réguliers, elle lui donne décharge ;
la discipline budgétaire et financière : la Cour peut sanctionner par des amendes les ordonnateurs, contrôleurs et comptables qui ont commis des infractions aux règles d'exécution des recettes et des dépenses (engagement au-delà des crédits, imputation irrégulière, non-respect des règles des marchés publics, avantage injustifié procuré à autrui) ; Ces procédures contentieuses sont étudiées en détail dans le cours de Contentieux administratif et financier (S4).

2. Les attributions non juridictionnelles :

le contrôle de la gestion des services de l'État, des établissements et entreprises publics et des organismes bénéficiant de concours publics : appréciation de la régularité, de l'efficacité et de l'économie de la gestion, rapports et recommandations ;
le contrôle de l'emploi des fonds publics reçus par des associations ou d'autres organismes ;
l'assistance au Parlement et au gouvernement (article 148) : rapport sur l'exécution de la loi de finances, réponses aux questions, évaluation des politiques publiques ;
la certification des comptes de l'État (LOLF) ;
le contrôle des déclarations obligatoires de patrimoine de certains responsables publics (article 158 de la Constitution) ;
le contrôle des comptes des partis politiques et des dépenses électorales (article 147).

Le rapport annuel de la Cour des comptes, publié, présente les principales observations et recommandations. Ses rapports thématiques (sur les établissements publics, les régimes de retraite, la gestion de la dette, les programmes publics) ont un écho important dans le débat public. Lorsque la Cour constate des faits susceptibles de constituer des infractions pénales, le procureur général près la Cour transmet le dossier au ministre de la Justice ou au procureur général du Roi près la Cour de cassation, président du ministère public, pour poursuites.

7.6 Méthode : choisir et analyser un contrôle

Identifier l'objet : régularité d'une opération, gestion d'un organisme, exécution globale du budget.
Identifier le moment : a priori (comptable, contrôleur) ou a posteriori (inspection, Cour des comptes, Parlement).
Désigner l'organe : TGR, IGF, IGAT, inspection ministérielle, commission parlementaire, Cour des comptes ou cour régionale.
Préciser la sanction possible : suspension du paiement, rapport et recommandations, débet, amende de discipline budgétaire, transmission au juge pénal.
Citer les textes : articles 70, 76, 147 à 149 et 158 de la Constitution ; LOLF ; lois 61-99, 62-99 et 69-00.

Les pièges à éviter

Confondre le contrôle administratif (interne, non juridictionnel) et le contrôle de la Cour des comptes (juridiction indépendante).
Oublier que les collectivités territoriales relèvent des cours régionales des comptes.
Confondre débet (comptable, jugement des comptes) et amende de discipline budgétaire (ordonnateurs, contrôleurs, comptables).
Croire que la Cour des comptes juge les infractions pénales : elle les transmet au ministère public.
Oublier le rôle de la loi de règlement dans le contrôle parlementaire.

Exercice 1 — La commune et le marché de voirie

Une commune de la région de l'Oriental a passé un marché de voirie de 8 millions de dirhams sans appel à la concurrence, au profit d'une entreprise appartenant au cousin du président du conseil. Une partie des travaux payés n'a jamais été réalisée. Le trésorier communal a payé la totalité des factures sans procès-verbal de réception.

Quels contrôles auraient dû empêcher ces irrégularités ?
Quelle juridiction financière est compétente ? Quelles sanctions peut-elle prononcer contre le président et contre le trésorier ?
Les faits peuvent-ils donner lieu à d'autres poursuites ?

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1. Les contrôles défaillants. Le contrôle administratif sur les actes : la délibération et le marché auraient dû être contrôlés par le représentant de l'État (gouverneur), compte tenu des règles de passation des marchés et des conflits d'intérêts. Le contrôle du comptable : le trésorier devait vérifier, avant le paiement, la régularité de la dépense, notamment le service fait (procès-verbal de réception) et le respect des règles du marché ; il aurait dû suspendre le paiement. Les inspections (IGAT, IGF) peuvent aussi intervenir a posteriori.

2. La juridiction compétente. S'agissant d'une collectivité territoriale, la cour régionale des comptes de la région de l'Oriental est compétente (article 149 de la Constitution, loi 62-99). Elle peut :

au titre du jugement des comptes, mettre le trésorier en débet pour les sommes payées sans service fait : il devra les rembourser sur ses deniers personnels (loi 61-99) ;
au titre de la discipline budgétaire et financière, condamner le président (ordonnateur) et éventuellement le trésorier à des amendes pour violation des règles de passation des marchés publics et pour avoir procuré un avantage injustifié à un tiers. Elle publiera aussi des observations dans son rapport.

3. Les autres poursuites. Les faits peuvent constituer des infractions pénales (détournement de deniers publics, abus de pouvoir, favoritisme, voire corruption) : le procureur près la cour régionale transmet le dossier aux autorités judiciaires pour poursuites pénales. Sur le plan administratif, le président peut faire l'objet d'une procédure de révocation devant le tribunal administratif à la demande du gouverneur (loi organique 113-14), et l'Instance nationale de la probité peut être saisie.

Exercice 2 — Quel organe ?

Indiquez l'organe compétent : 1) contrôler les comptes d'une commune ; 2) auditer un projet financé par la Banque mondiale dans un ministère ; 3) juger les comptes du trésorier ministériel de l'Éducation ; 4) interroger le ministre des Finances sur le dépassement des dépenses de compensation ; 5) contrôler la gestion d'un établissement public national.

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La cour régionale des comptes (et l'IGAT pour l'inspection administrative). 2) L'Inspection générale des finances. 3) La Cour des comptes (jugement des comptes). 4) Le Parlement (questions, commission des finances). 5) La Cour des comptes (contrôle de la gestion), sans préjudice du contrôle financier de l'État (loi 69-00).

Exercice 3 — Dissertation : plan détaillé

Proposez un plan pour le sujet : « La Cour des comptes, gardienne des finances publiques ? »

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Introduction : création en 1979, constitutionnalisation, article 147 de 2011, loi 62-99 ; problématique : la Cour protège-t-elle efficacement les deniers publics ? I. Une institution aux missions étendues — A. Une juridiction : jugement des comptes et discipline budgétaire et financière, sanctions personnelles des comptables et ordonnateurs. B. Un organe d'assistance et d'évaluation : contrôle de la gestion, rapports publics, assistance au Parlement, certification des comptes, déclarations de patrimoine, comptes des partis. II. Une efficacité dépendante de son environnement — A. Les limites : moyens humains face au nombre d'organismes, suites inégales données aux recommandations, lenteur des poursuites pénales. B. Les leviers de renforcement : publicité des rapports, coopération avec le Parlement et l'Instance nationale de la probité, culture de la performance issue de la LOLF. Conclusion : une gardienne essentielle, dont l'action suppose l'appui du Parlement, du gouvernement et de l'opinion publique.

L'essentiel — Contrôle des finances publiques

Objectifs : respect de l'autorisation, régularité, performance ; reddition des comptes (articles 1 et 154 à 160 de la Constitution).
Classifications : a priori / a posteriori ; régularité / performance ; administratif / parlementaire / juridictionnel.
Contrôles administratifs : comptables et TGR, IGF, inspections ministérielles, IGAT, contrôle financier des EEP (loi 69-00), audit interne.
Contrôle parlementaire : questions (article 100), commissions d'enquête (article 67), auditions (article 102), évaluation des politiques publiques (articles 70 et 101), rapport annuel de la Cour des comptes (article 148).
Loi de règlement (article 76 ; articles 65-66 de la LOLF) : résultats définitifs, rapport de la Cour des comptes, déclaration générale de conformité.
Cour des comptes (article 147) : institution supérieure de contrôle, indépendante ; loi 62-99 ; procureur général du Roi ; cours régionales des comptes pour les collectivités (article 149).
Attributions juridictionnelles : jugement des comptes (débet ou décharge du comptable), discipline budgétaire et financière (amendes) — détaillées au S4.
Attributions non juridictionnelles : contrôle de la gestion, emploi des fonds publics, assistance au Parlement et au gouvernement, certification des comptes de l'État, déclarations de patrimoine (article 158), comptes des partis.
Faits pénaux transmis au ministère public.