Le régime juridique des libertés publiques

Objectifs du chapitre — À la fin de ce chapitre, vous saurez :

• expliquer le rôle de la loi dans l'aménagement des libertés (article 71) ;
• distinguer les régimes répressif, déclaratif et préventif ;
• présenter les conditions de restriction d'une liberté (légalité, nécessité, proportionnalité) ;
• décrire les régimes de crise : état d'exception, état de siège, état d'urgence sanitaire ;
• qualifier le régime d'une liberté dans un cas concret.

4.1 Le rôle de la loi

Les libertés ne sont pas absolues : leur exercice doit être concilié avec l'ordre public et les droits d'autrui. La question centrale du droit des libertés publiques est donc : qui peut fixer les limites d'une liberté, et comment ?

La compétence du législateur : l'article 71 de la Constitution réserve au domaine de la loi les droits individuels et collectifs énumérés au titre II, ainsi que le régime des libertés publiques, le statut des partis, des syndicats et des associations, la procédure pénale et la détermination des infractions et des peines. Seule la loi, votée par le Parlement, peut donc fixer les conditions d'exercice des libertés ; le pouvoir réglementaire ne peut intervenir que pour appliquer la loi.

Les lois organiques : certaines libertés sont organisées par des lois organiques, de valeur supérieure aux lois ordinaires et soumises au contrôle obligatoire de la Cour constitutionnelle : partis politiques (loi organique 29-11), droit de grève (article 29), exception d'inconstitutionnalité (article 133), conditions d'exercice des pétitions et des motions législatives par les citoyens (articles 14 et 15, lois organiques 44-14 et 64-14).

La garantie contre le législateur lui-même : le législateur ne peut pas vider une liberté de son contenu : la Cour constitutionnelle contrôle que la loi respecte l'essence des droits garantis par la Constitution, et le préambule impose la conformité aux conventions ratifiées.

4.2 Les régimes d'exercice des libertés

On distingue classiquement trois régimes, du plus libéral au plus restrictif :

Le régime répressif (النظام الزجري) : la liberté s'exerce sans formalité préalable ; l'individu agit librement, et c'est seulement après coup, s'il commet un abus défini par la loi comme une infraction, qu'il est sanctionné par le juge pénal. C'est le régime le plus favorable à la liberté, car l'intervention de l'État est postérieure et confiée à un juge. Exemple : la liberté d'expression et de la presse écrite, dont les abus (diffamation, injure, incitation à la haine) sont sanctionnés par la loi.

Le régime déclaratif (نظام التصريح) : l'exercice de la liberté est subordonné à une déclaration préalable à l'autorité administrative, qui doit être informée mais ne peut pas, en principe, s'opposer. La déclaration permet à l'administration de prendre les mesures nécessaires (sécurité, circulation) et de vérifier la conformité formelle. Exemples : la constitution d'une association (dahir de 1958, déclaration auprès de l'autorité administrative locale contre récépissé), la tenue d'une réunion publique ou l'organisation d'une manifestation sur la voie publique (déclaration préalable, l'autorité pouvant interdire la manifestation si elle est de nature à troubler l'ordre public).

Le régime préventif (النظام الوقائي) : la liberté ne peut s'exercer qu'après une autorisation préalable de l'administration, qui dispose d'un pouvoir d'appréciation, ou peut faire l'objet d'une interdiction préalable. C'est le régime le plus restrictif, car l'administration décide avant tout exercice de la liberté. Il est réservé aux activités jugées sensibles : détention d'armes, ouverture de certains établissements, entrée et séjour des étrangers, certaines publications étrangères, occupation du domaine public, autorisations d'exploitation audiovisuelle (HACA).

L'importance du récépissé : dans le régime déclaratif, la pratique administrative a parfois transformé la déclaration en autorisation déguisée, par le refus de délivrer le récépissé de dépôt d'une association. La jurisprudence administrative marocaine sanctionne ce refus : le récépissé est une obligation pour l'administration, qui ne peut pas exercer un contrôle d'opportunité ; si elle estime l'association illégale, elle doit saisir le juge pour en demander la dissolution (chapitre 7).

4.3 Les conditions de restriction d'une liberté

Une restriction à une liberté n'est légitime que si elle remplit trois conditions, dégagées par le droit international (article 19, paragraphe 3, et article 21 du PIDCP) et par les juges :

1. La légalité : la restriction doit être prévue par la loi, suffisamment claire et précise pour que chacun puisse prévoir les conséquences de ses actes.
2. La légitimité du but : elle doit poursuivre un objectif légitime : sécurité nationale, ordre public, santé ou moralité publiques, droits et libertés d'autrui.
3. La nécessité et la proportionnalité : elle doit être nécessaire dans une société démocratique et proportionnée au but poursuivi : la mesure la moins restrictive possible doit être choisie. Une interdiction générale et absolue est en principe disproportionnée lorsque des mesures moins graves suffisent.

La police administrative (L'action administrative, S3, chapitre 2) est le principal instrument de restriction : les autorités de police (gouverneurs, walis, pachas, caïds, présidents des conseils communaux pour la police administrative communale) peuvent prendre des mesures pour prévenir les atteintes à l'ordre public (sécurité, tranquillité, salubrité). Le juge administratif contrôle la proportionnalité de ces mesures : la liberté est la règle, la restriction de police l'exception.

L'interprétation stricte : selon un principe général, les restrictions aux libertés sont d'interprétation stricte ; dans le doute, la liberté prévaut.

4.4 Les régimes de crise

En période de crise grave, le droit organise des régimes exceptionnels qui permettent de restreindre davantage les libertés, sous des conditions et des contrôles particuliers.

L'état d'exception (حالة الاستثناء, article 59 de la Constitution) : lorsque l'intégrité du territoire national est menacée ou que se produisent des événements qui entravent le fonctionnement régulier des institutions constitutionnelles, le Roi peut, après avoir consulté le chef du gouvernement, les présidents des deux chambres et le président de la Cour constitutionnelle, et adressé un message à la nation, proclamer l'état d'exception par dahir. Le Roi est alors habilité à prendre les mesures qu'impose la défense de l'intégrité territoriale et le retour au fonctionnement normal des institutions. Le Parlement ne peut être dissous pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels, et les libertés et droits fondamentaux prévus par la Constitution demeurent garantis. L'état d'exception a été appliqué de 1965 à 1970.

L'état de siège (حالة الحصار, article 74) : il peut être déclaré par dahir contresigné par le chef du gouvernement, pour une durée de trente jours ; il ne peut être prorogé que par la loi. Il transfère certains pouvoirs de police aux autorités militaires.

L'état d'urgence sanitaire : face à la pandémie de Covid-19, le gouvernement a adopté le décret-loi 2-20-292 du 23 mars 2020 relatif aux prescriptions particulières de l'état d'urgence sanitaire, ratifié ensuite par le Parlement. Il habilite le gouvernement à prendre, par décrets et arrêtés, les mesures nécessaires (confinement, restrictions de déplacement, fermeture des commerces, port du masque, pass vaccinal) et punit d'emprisonnement et d'amende la violation des mesures. Ce régime a soulevé des questions de proportionnalité, de durée et de contrôle parlementaire et juridictionnel ; il a été prolongé à de nombreuses reprises avant sa levée.

Les garanties communes : même en période de crise, les droits intangibles (vie, interdiction de la torture, non-rétroactivité de la loi pénale) ne peuvent être suspendus (article 4 du PIDCP) ; les mesures doivent être limitées à ce qu'exige la situation, et le juge conserve un contrôle.

4.5 Les garanties de l'exercice des libertés

• La garantie juridictionnelle : le juge pénal (le juge est gardien des libertés, article 117), le juge administratif (excès de pouvoir, sursis, référé), la Cour constitutionnelle (contrôle des lois, exception d'inconstitutionnalité).
• La garantie institutionnelle : le CNDH, le Médiateur, les autorités indépendantes (HACA pour l'audiovisuel, Commission nationale de contrôle de la protection des données à caractère personnel, CNDP).
• La garantie démocratique : le contrôle parlementaire, la presse, la société civile, les pétitions et motions citoyennes (articles 14 et 15).
• La garantie internationale : les mécanismes des Nations unies (chapitre 2).

4.6 Méthode : qualifier le régime d'une liberté

1. Identifier la liberté en cause et le texte qui l'organise (Constitution, loi, loi organique).
2. Déterminer le régime : action libre avec sanction a posteriori (répressif), déclaration préalable (déclaratif), autorisation préalable (préventif).
3. Vérifier la régularité de la restriction : prévue par la loi, but légitime, nécessaire et proportionnée.
4. Vérifier le contexte : situation normale ou régime de crise (état d'exception, état de siège, état d'urgence sanitaire).
5. Identifier les recours : juge administratif (mesure de police, refus de récépissé), juge pénal, institutions.

Les pièges à éviter

• Confondre régime déclaratif (simple information de l'administration) et régime préventif (autorisation préalable).
• Admettre qu'une autorité administrative puisse fixer, sans loi, les conditions d'exercice d'une liberté : l'article 71 réserve cette compétence à la loi.
• Oublier que, même en état d'exception, les libertés et droits fondamentaux demeurent garantis (article 59).
• Croire qu'une interdiction générale et absolue est valable dès lors qu'un risque existe : elle doit être nécessaire et proportionnée.
• Confondre l'état d'exception (article 59, Roi) et l'état de siège (article 74, trente jours, prorogation par la loi).