دعوى الإلغاء: أوجه الإلغاء ورقابة القاضي وآثار الحكم
أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:
- تعداد أوجه الإلغاء الواردة في المادة 20 من القانون 41.90؛
- التمييز بين عيوب المشروعية الخارجية والداخلية؛
- تحليل عيب عدم الاختصاص وعيب الشكل والمسطرة؛
- شرح عيب السبب وانعدام التعليل ومخالفة القانون والانحراف في استعمال السلطة؛
- تحديد درجات رقابة القاضي من الرقابة الدنيا إلى رقابة التناسب؛
- تحديد آثار حكم الإلغاء والدفع بعدم المشروعية.
4.1 أوجه الإلغاء: المادة 20
تنص المادة 20 من القانون 41.90: «كل قرار إداري صدر من جهة غير مختصة أو لعيب في شكله أو لانحراف في السلطة أو لانعدام التعليل أو لمخالفة القانون، يشكل تجاوزا في استعمال السلطة، يحق للمتضرر الطعن فيه أمام الجهة القضائية الإدارية المختصة».
ويرتبها الفقه في مجموعتين:
- عيوب المشروعية الخارجية: عدم الاختصاص وعيب الشكل والمسطرة؛ وتتعلق بـمن أصدر القرار وكيف؛
- عيوب المشروعية الداخلية: مخالفة القانون (عيب المحل)، عيب السبب وانعدام التعليل، والانحراف في استعمال السلطة (عيب الغاية)؛ وتتعلق بمضمون القرار وأسبابه وهدفه.
وتطابق هذه العيوب أركان القرار الإداري الخمسة التي درست في مادة النشاط الإداري: الاختصاص، الشكل، السبب، المحل، الغاية. ويثير القاضي عيب عدم الاختصاص تلقائيا لأنه من النظام العام.
4.2 عيب عدم الاختصاص
التعريف: عدم القدرة القانونية للسلطة الإدارية على إصدار القرار، لأن القانون أسنده إلى سلطة أخرى. وهو أقدم أوجه الإلغاء وأخطرها.
صوره:
- عدم الاختصاص الموضوعي: سلطة تتخذ قرارا في موضوع يرجع لسلطة أخرى (وزير يتخذ قرارا من اختصاص زميله؛ رئيس جماعة يمارس اختصاص المجلس)؛
- عدم الاختصاص المكاني: سلطة تتخذ قرارا خارج دائرتها الترابية (عامل إقليم يقرر في إقليم آخر)؛
- عدم الاختصاص الزمني: قرار يصدر قبل تولي المنصب أو بعد انتهائه (بعد الإعفاء أو انتهاء الولاية)، أو بعد انقضاء الأجل المحدد لاتخاذه؛
- اغتصاب السلطة: عيب جسيم حين يصدر القرار عن شخص لا صفة إدارية له أو تعتدي الإدارة على اختصاص السلطة التشريعية أو القضائية؛ ويجعل القرار منعدما.
التفويض: يكون القرار صحيحا إذا صدر عن مفوض إليه بمقتضى تفويض صحيح منشور، في حدود موضوعه؛ وتفويض الإمضاء لا ينقل الاختصاص بل التوقيع فقط، بخلاف تفويض الاختصاص.
4.3 عيب الشكل والمسطرة
التعريف: عدم احترام القواعد الإجرائية أو الشكلية التي يفرضها القانون عند إصدار القرار.
التمييز بين الأشكال الجوهرية والثانوية: لا يلغى القرار إلا لخرق شكل جوهري، أي:
- شكل مقرر لحماية الأفراد (حقوق الدفاع، الاطلاع على الملف قبل العقوبة التأديبية)؛
- أو شكل كان من شأنه التأثير على مضمون القرار (استشارة إلزامية لهيئة). أما الأشكال الثانوية (خطأ مادي في التاريخ، عدم ذكر بعض البيانات) فلا تؤدي إلى الإلغاء.
أهم الأشكال الجوهرية:
- حقوق الدفاع في المادة التأديبية: إطلاع الموظف على ملفه وتمكينه من الدفاع عن نفسه (الفصل 67 من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية)، والمجلس التأديبي؛
- الاستشارة الإلزامية للجان والهيئات، كاللجان الإدارية متساوية الأعضاء؛
- البحث العلني في نزع الملكية؛
- الشكل الكتابي إذا اشترطه القانون؛
- التعليل حين يكون إلزاميا (القانون 03.01)، ويعتبر في المادة 20 وجها مستقلا.
4.4 عيب السبب وانعدام التعليل
السبب: هو الحالة الواقعية أو القانونية التي تدفع الإدارة إلى اتخاذ القرار (ارتكاب الموظف خطأ؛ وجود تهديد للنظام العام). ويلغى القرار إذا:
- انعدمت الوقائع ماديا (الخطأ في الوقائع): كتأديب موظف عن غياب ثبت أنه لم يقع؛
- أخطأت الإدارة في التكييف القانوني للوقائع: كاعتبار فعل عادي «إخلالا بالنظام العام»؛
- أخطأت في القانون: بالاستناد إلى نص لا ينطبق أو نص ملغى.
التعليل: هو التعبير الكتابي عن الأسباب في صلب القرار. ويلزم القانون 03.01 (2002) الإدارات العمومية والجماعات الترابية والمؤسسات العمومية بتعليل قراراتها الإدارية الفردية السلبية، أي التي:
- ترفض منح رخصة أو امتياز؛
- تفرض عقوبة إدارية أو تأديبية؛
- تسحب قرارا منشئا لحق أو تلغيه؛
- ترفض منح حق للمعني يستحقه قانونا؛ مع استثناءات تتعلق بالأمن الداخلي والخارجي للدولة، وحالات الاستعجال والظروف الاستثنائية (مع حق المعني في طلب الأسباب لاحقا). ويؤدي انعدام التعليل أو التعليل الغامض إلى الإلغاء.
4.5 مخالفة القانون والانحراف في استعمال السلطة
مخالفة القانون (عيب المحل): يتعلق بمضمون القرار وآثاره؛ ويتحقق حين يخالف القرار قاعدة قانونية أعلى منه بمفهومها الواسع: الدستور، المعاهدات، القوانين، المبادئ العامة للقانون، الأحكام القضائية الحائزة لقوة الشيء المقضي به، القرارات التنظيمية التي تلتزم بها الإدارة نفسها. ومن صوره: المخالفة المباشرة لنص، الخطأ في تفسير القاعدة، الرجعية غير المشروعة، المس بالحقوق المكتسبة، وخرق مبدأ المساواة.
الانحراف في استعمال السلطة (عيب الغاية): استعمال الإدارة سلطتها لتحقيق هدف غير الذي منحت من أجله:
- هدف أجنبي عن المصلحة العامة: الانتقام الشخصي، المحاباة، تحقيق غرض سياسي أو حزبي؛
- هدف عام غير الهدف المحدد: استعمال سلطة الضبط لتحقيق غرض مالي (إغلاق محلات لإجبارها على أداء رسوم)؛
- الانحراف في المسطرة: استعمال مسطرة مكان أخرى (نزع ملكية «للمنفعة العامة» لفائدة شخص خاص). وهو عيب احتياطي يصعب إثباته لأنه يتعلق بنوايا مصدر القرار؛ ويستنتجه القاضي من القرائن: التوقيت، التمييز، الرسائل، غياب أي مبرر آخر.
4.6 مدى رقابة القاضي
يميز الاجتهاد بين درجات رقابة حسب طبيعة سلطة الإدارة:
- الرقابة الدنيا (المحدودة): في السلطة التقديرية الواسعة؛ يراقب القاضي الاختصاص والشكل وصحة الوقائع والخطأ في القانون والانحراف، دون تكييف الوقائع؛
- الرقابة العادية: يراقب أيضا التكييف القانوني للوقائع، وهي القاعدة؛
- رقابة الخطأ البين في التقدير: يلغي القاضي القرار إذا كان تقدير الإدارة خاطئا بشكل صارخ، رغم سلطتها التقديرية؛
- رقابة التناسب (أو الملاءمة): يتحقق من تناسب القرار مع الوقائع، خاصة في العقوبات التأديبية (إلغاء العزل لخطأ بسيط) وإجراءات الضبط الماسة بالحريات، وفي نزع الملكية (نظرية الموازنة بين المنافع والأضرار، المستلهمة من قرار المدينة الجديدة شرق الفرنسي سنة 1971)؛ وقد تبناها القضاء الإداري المغربي في عدد من أحكامه.
4.7 آثار حكم الإلغاء والدفع بعدم المشروعية
الأثر الرجعي: يعدم الحكم القرار منذ صدوره، فيعتبر كأن لم يكن؛ ويجب على الإدارة إعادة الحال إلى ما كانت عليه: إرجاع الموظف المعزول إلى عمله، إعادة تكوين مساره المهني (الترقية، الأجر)، إلغاء القرارات التبعية المبنية على القرار الملغى.
الحجية المطلقة: لحكم الإلغاء حجية تجاه الكافة، لا تجاه الأطراف فقط، لأن الدعوى موضوعية؛ أما حكم الرفض فحجيته نسبية، ويجوز لغير الطاعن الطعن في القرار نفسه داخل الأجل.
التزامات الإدارة: تنفيذ الحكم (الفصل 126 من الدستور)، وعدم إعادة إصدار القرار نفسه بالعيب نفسه؛ وامتناعها يشكل خطأ يرتب مسؤوليتها، بل قد يكون قرارا ضمنيا جديدا بالرفض قابلا للطعن.
الإلغاء الجزئي: إذا كان القرار قابلا للتجزئة، أمكن إلغاء الجزء غير المشروع فقط.
الدفع بعدم المشروعية وفحص المشروعية: يمكن لطرف في نزاع أمام قاض، بعد فوات أجل الطعن، أن يدفع بعدم مشروعية قرار تنظيمي يطبق عليه، فيستبعد تطبيقه في النزاع دون إلغائه. وإذا أثير الدفع أمام قاض عادي وكان الحل متوقفا على تقدير المشروعية، أحال المسألة على المحكمة الإدارية في إطار فحص المشروعية (المادة 44 من 41.90)، ما لم تكن المسألة واضحة.
4.8 منهجية: بناء وسائل الإلغاء
- ابدأ بالعيوب الخارجية: من أصدر القرار؟ هل له الاختصاص موضوعا ومكانا وزمانا؟ هل احترم الشكل والمسطرة الجوهريين (حقوق الدفاع، الاستشارة، التعليل)؟
- انتقل إلى العيوب الداخلية: هل الوقائع صحيحة؟ هل التكييف سليم؟ هل يخالف القرار قاعدة أعلى؟
- ابحث عن الغاية: هل توجد قرائن على انحراف؟
- حدد درجة الرقابة: سلطة مقيدة أم تقديرية؟ هل يتعلق الأمر بعقوبة أو حرية تستدعي رقابة التناسب؟
- رتب الوسائل من الأقوى إلى الأضعف، مع الاستشهاد بالنصوص (المادة 20، القانون 03.01) والاجتهاد.
أخطاء شائعة يجب تجنبها
- الخلط بين عيب السبب (الوقائع) وعيب التعليل (التعبير عن الأسباب).
- الاعتقاد أن كل خرق للشكل يؤدي إلى الإلغاء: الشكل يجب أن يكون جوهريا.
- البدء بالانحراف في السلطة: إنه عيب احتياطي صعب الإثبات.
- القول إن القاضي لا يراقب أبدا السلطة التقديرية: يراقب الخطأ البين والتناسب.
- الخلط بين الحجية المطلقة لحكم الإلغاء والحجية النسبية لحكم الرفض.
Exercice 1 — نازلة
السيد بوعلام موظف بجماعة ترابية، انتقد في اجتماع نقابي رئيس الجماعة. بعد أسبوع، أصدر نائب الرئيس، دون تفويض، قرارا بعزله بسبب «غياب متكرر عن العمل»، دون إحالته على المجلس التأديبي، ودون أن يتضمن القرار أي بيان للأسباب. وتبين أن بوعلام كان في رخصة مرضية مبررة خلال أيام الغياب المذكورة.
حدد جميع أوجه الإلغاء التي يمكنه إثارتها، ورتبها، وبين آثار الإلغاء.
Voir le corrigé
أ) عدم الاختصاص. سلطة التأديب ترجع لرئيس الجماعة؛ ونائبه لا يملكها إلا بتفويض صحيح منشور؛ وفي غياب التفويض، صدر القرار عن جهة غير مختصة (المادة 20)، وهو عيب من النظام العام يثيره القاضي تلقائيا.
ب) عيب الشكل والمسطرة. العزل عقوبة من الدرجة الثانية لا تتخذ إلا بعد استشارة المجلس التأديبي وتمكين الموظف من الاطلاع على ملفه والدفاع عن نفسه (الفصل 67 من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية)؛ وهذه أشكال جوهرية لحماية حقوق الدفاع، فخرقها يوجب الإلغاء.
ج) انعدام التعليل. قرار العزل قرار فردي سلبي يفرض عقوبة تأديبية، فيجب تعليله وفق القانون 03.01؛ والقرار لا يتضمن أي بيان للأسباب، فهو مشوب بانعدام التعليل.
د) عيب السبب. الغياب المزعوم مبرر برخصة مرضية، أي أن الوقائع التي يستند إليها القرار غير صحيحة قانونيا؛ فالقرار منعدم السبب (خطأ في الوقائع وفي التكييف). وحتى لو ثبت غياب جزئي، فإن العزل يكون غير متناسب (رقابة التناسب).
هـ) الانحراف في السلطة. تزامن القرار مع انتقاد نقابي للرئيس، وانعدام أي سبب حقيقي، قرائن على أن الغاية انتقامية، أي انحراف في استعمال السلطة التأديبية؛ وهي وسيلة احتياطية تثار أخيرا.
الآثار. يلغى القرار بأثر رجعي، فيعاد بوعلام إلى منصبه، ويعاد تكوين مساره (الأجور، الترقية، الأقدمية)؛ ويمكنه رفع دعوى قضاء شامل للتعويض عن الضرر المعنوي والمادي الذي لم يغطه الإرجاع.
Exercice 2 — أي عيب؟
- عامل إقليم يصدر قرارا يخص إقليما مجاورا؛ 2) عقوبة تأديبية دون تمكين الموظف من الاطلاع على ملفه؛ 3) رفض رخصة دون ذكر أي سبب؛ 4) إغلاق مقهى لأن صاحبه معارض سياسي.
Voir le corrigé
- عدم الاختصاص المكاني؛ 2) عيب الشكل والمسطرة (حقوق الدفاع)؛ 3) انعدام التعليل (03.01)؛ 4) الانحراف في استعمال السلطة.
Exercice 3 — درجة الرقابة
ما الرقابة الملائمة: أ) عزل موظف تأخر مرة واحدة؛ ب) اختيار الإدارة لموقع مشروع من بين موقعين ممكنين؛ ج) رفض رخصة مع وجود شروطها كاملة.
Voir le corrigé
أ) رقابة التناسب (العقوبة مفرطة: إلغاء)؛ ب) رقابة دنيا أو الخطأ البين (سلطة تقديرية)؛ ج) سلطة مقيدة: رقابة كاملة، فالرفض مخالف للقانون.
الخلاصة — أوجه الإلغاء وآثاره
- المادة 20: عدم الاختصاص، عيب الشكل، الانحراف في السلطة، انعدام التعليل، مخالفة القانون.
- خارجية: الاختصاص (موضوعي، مكاني، زمني؛ اغتصاب السلطة = انعدام؛ تفويض صحيح منشور؛ تفويض الإمضاء/الاختصاص) — من النظام العام؛ الشكل والمسطرة (الجوهري فقط: حقوق الدفاع، الاستشارة، البحث، الكتابة).
- داخلية: السبب (انعدام الوقائع، خطأ التكييف، خطأ القانون)؛ التعليل (03.01: القرارات الفردية السلبية: الرفض، العقوبة، السحب، رفض حق مستحق؛ استثناءات الأمن والاستعجال)؛ مخالفة القانون (المحل: قاعدة أعلى، رجعية، حقوق مكتسبة، مساواة)؛ الانحراف (غاية شخصية أو سياسية، غرض عام آخر، انحراف المسطرة)، عيب احتياطي يثبت بالقرائن.
- الرقابة: دنيا، عادية، الخطأ البين، التناسب (التأديب، الحريات، نزع الملكية: الموازنة).
- الآثار: رجعي، حجية مطلقة (الرفض نسبي)، إعادة الحال، إلغاء القرارات التبعية، منع إعادة القرار بالعيب نفسه، الإلغاء الجزئي.
- الدفع بعدم المشروعية وفحص المشروعية (المادة 44).