تنفيذ الميزانية: الآمرون بالصرف والمحاسبون والمساطر

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• تحديد المتدخلين في تنفيذ الميزانية: الآمرون بالصرف والمحاسبون العموميون؛
• شرح مبدأ الفصل بين الآمر بالصرف والمحاسب ومبرراته؛
• تتبع مراحل تنفيذ النفقات العمومية: الالتزام، التصفية، الأمر بالصرف، الأداء؛
• تتبع مراحل تحصيل الموارد العمومية؛
• تقديم قواعد الصفقات العمومية ومسؤولية المتدخلين.

6.1 الإطار القانوني للتنفيذ

يخضع تنفيذ الميزانية لقواعد المحاسبة العمومية، وهي مجموع القواعد التي تحكم العمليات المالية والمحاسبية للأشخاص المعنوية العامة؛ ومن أهم نصوصها:

• المرسوم الملكي بسن نظام عام للمحاسبة العمومية (1967)؛
• القانون التنظيمي 130.13 لقانون المالية (أحكام التنفيذ والمحاسبة)؛
• المرسوم المتعلق بمراقبة نفقات الدولة (2008)؛
• مرسوم الصفقات العمومية (2023)؛
• مدونة تحصيل الديون العمومية (القانون 15.97)؛
• القانون 61.99 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين.

الأهداف: حماية المال العام، ضمان احترام الترخيص البرلماني (عدم تجاوز الاعتمادات، احترام تخصيصها)، وتتبع العمليات بدقة وشفافية.

6.2 المتدخلون: الآمرون بالصرف والمحاسبون

الآمرون بالصرف: هم الأشخاص المؤهلون باسم الشخص المعنوي العام لـإثبات الديون والحقوق، وتصفيتها، والأمر بتحصيلها أو أدائها؛ أي أنهم يقررون النفقة ويصدرون سندات المداخيل:

• الآمرون بالصرف الرئيسيون: الوزراء بالنسبة لميزانياتهم القطاعية، ورئيس الحكومة بالنسبة لبعض الاعتمادات، والوزير المكلف بالمالية بالنسبة للمداخيل؛
• الآمرون بالصرف المساعدون: يفوض إليهم الآمر بالصرف الرئيسي صلاحياته على المستوى اللاممركز (المديرون الجهويون، المندوبون الإقليميون، العمال)؛
• الآمرون بالصرف في الجماعات الترابية: رؤساء المجالس (الفصل 138 من الدستور)؛ وفي المؤسسات العمومية: المديرون.

المحاسبون العموميون: هم الموظفون أو الأعوان المؤهلون لـتنفيذ عمليات المداخيل والنفقات والتصرف في الأموال والقيم، باسم الأشخاص المعنوية العامة:

• الخازن العام للمملكة (الخزينة العامة للمملكة، التابعة لوزارة الاقتصاد والمالية): المحاسب الرئيسي للدولة، ويشرف على الخازنين الجهويين والإقليميين والقباض؛
• القباض (المحصلون) والخازنون في الجماعات الترابية؛
• المحاسبون المكلفون بالمداخيل الضريبية والجمركية (القباض الجمركيون).

مبدأ الفصل بين الآمر بالصرف والمحاسب: يمنع الجمع بين وظيفتي الآمر بالصرف والمحاسب العمومي في الشخص نفسه، بل وبين أزواجهم في بعض الحالات؛ ويتكامل دورهما: الآمر بالصرف يقرر (المرحلة الإدارية)، والمحاسب ينفذ ماليا بعد المراقبة (المرحلة المحاسبية). المبررات:

• الرقابة المتبادلة ومنع التلاعب؛
• تقسيم العمل والتخصص (التدبير مقابل المحاسبة)؛
• تحديد المسؤوليات بدقة.

6.3 مراحل تنفيذ النفقات العمومية

المرحلة الإدارية (من اختصاص الآمر بالصرف):

1. الالتزام: هو العمل الذي يحدث بموجبه الشخص المعنوي العام التزاما ينشأ عنه تكليف (إبرام صفقة، توظيف موظف، توقيع عقد كراء، طلب سند طلب)؛ وهو أخطر المراحل لأنه يرهن الاعتمادات؛ ويخضع لـمراقبة الالتزام بالنفقات للتأكد من توفر الاعتمادات وصحة الإدراج ومطابقة الالتزام للقوانين والأنظمة.

2. التصفية: هي التحقق من حقيقة الدين وتحديد مبلغه؛ وتقوم على إثبات العمل المنجز (الخدمة المقدمة، السلعة المسلمة، الأشغال المنجزة) بناء على وثائق (محضر التسلم، الفاتورة، الكشف)؛ فلا تؤدى أي نفقة قبل إنجاز الخدمة، إلا في حالات استثنائية (التسبيقات).

3. الأمر بالصرف (الأمر بالأداء): هو الأمر الذي يصدره الآمر بالصرف إلى المحاسب العمومي لأداء النفقة، في شكل حوالة أو أمر بالأداء، مرفق بالوثائق المثبتة.

المرحلة المحاسبية (من اختصاص المحاسب العمومي):

4. الأداء: هو العمل الذي يبرئ بموجبه الشخص المعنوي العام ذمته من الدين؛ ويتم عادة بالتحويل إلى حساب الدائن. وقبل الأداء، يقوم المحاسب بـمراقبة صحة النفقة:

• صفة الآمر بالصرف أو مفوضه؛
• توفر الاعتمادات وصحة الإدراج في الميزانية؛
• صحة الدين: إثبات العمل المنجز، صحة الحسابات، وجود الوثائق المثبتة، التقادم، الحجوز والتعرضات؛
• الطابع الإبرائي للأداء (الأداء للدائن الحقيقي). ويحق للمحاسب رفض الأداء (وقف الأداء) إذا تبين له خلل، مع تعليل ذلك؛ ويمكن للآمر بالصرف في حالات معينة أن يسخر المحاسب للأداء تحت مسؤوليته.

مراقبة الالتزام بالنفقات: كانت تمارسها مراقبة الالتزام بنفقات الدولة، ثم أدمجت في الخزينة العامة للمملكة منذ 2006، في إطار تبسيط المساطر؛ ونص مرسوم 2008 على مراقبة مخففة أو تراتبية حسب قدرة الآمر بالصرف على التدبير (تقييم القدرة التدبيرية)، فتخفف المراقبة القبلية للآمرين بالصرف الذين أثبتوا جودة تدبيرهم.

6.4 مراحل تحصيل الموارد العمومية

المرحلة الإدارية (الآمر بالصرف أو الإدارة الضريبية):

• الإثبات: تحديد الحق وسببه القانوني (الواقعة المنشئة للضريبة، عقد الكراء)؛
• التصفية: حساب المبلغ المستحق (تطبيق السعر على الوعاء)؛
• الأمر بالتحصيل: إصدار سند التحصيل (الجداول الضريبية، أوامر المداخيل) وإحالته على المحاسب.

المرحلة المحاسبية (المحاسب):

• التحصيل: قبض المبالغ، تلقائيا (الأداء التلقائي، الاقتطاع من المنبع) أو جبريا عند الامتناع، وفق مدونة تحصيل الديون العمومية (15.97): الإنذار، الحجز، البيع، الإكراه البدني في حالات محدودة، مع امتياز الخزينة؛
• ويطبق على بعض الموارد الأداء التلقائي دون أمر مسبق (الضريبة على القيمة المضافة، الضريبة على الشركات بالدفعات المقدمة).

6.5 الصفقات العمومية

التعريف: الصفقة العمومية عقد بعوض يبرم بين صاحب المشروع (الدولة، الجماعة الترابية، المؤسسة العمومية) من جهة، وشخص ذاتي أو اعتباري (المتعاقد) من جهة أخرى، يهدف إلى تنفيذ أشغال أو تسليم توريدات أو القيام بـخدمات.

المبادئ (مرسوم الصفقات العمومية لسنة 2023، الذي وحد القواعد بين الدولة والجماعات الترابية والمؤسسات العمومية):

• حرية الولوج إلى الطلبيات العمومية؛
• المساواة في التعامل مع المتنافسين؛
• الشفافية في الاختيارات وضمان حقوق المتنافسين؛
• النزاهة والمنافسة؛
• الفعالية وجودة النفقة؛
• تشجيع المقاولات الصغرى والمتوسطة والمقاولات الذاتية والتعاونيات، والأفضلية الوطنية.

طرق الإبرام:

• طلب العروض (المفتوح أو المحدود، مع أو بدون انتقاء مسبق): القاعدة؛
• المباراة (للمشاريع ذات الطابع التقني أو الجمالي)؛
• المسطرة التفاوضية (في حالات استثنائية محددة)؛
• سندات الطلب للأعمال ذات المبالغ المحدودة.

الشفافية الرقمية: بوابة الصفقات العمومية الإلكترونية (نشر الإعلانات، سحب الملفات، الإيداع الإلكتروني للعروض، نشر النتائج)؛ وتختص اللجنة الوطنية للطلبيات العمومية بالنظر في الشكايات.

6.6 مسؤولية المتدخلين

مسؤولية المحاسب العمومي: مسؤولية شخصية ومالية: يكون مسؤولا من ماله الخاص عن عدم تحصيل الموارد التي كلف بتحصيلها، وعن الأداءات غير القانونية التي قام بها دون مراقبة، وعن الخصاص في الصندوق؛ ويمكن أن يعلن المجلس الأعلى للحسابات حالة العجز ويلزمه بأداء المبالغ (التصريح بالمديونية)، مع إمكانية الإبراء أو الإعفاء في حالات القوة القاهرة.

مسؤولية الآمر بالصرف: تتمثل أساسا في المسؤولية أمام المحاكم المالية في مجال التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية (القانون 62.99): مخالفة قواعد الالتزام بالنفقات، تجاوز الاعتمادات، مخالفة قواعد الصفقات العمومية، الحصول على منافع غير مبررة لنفسه أو للغير، إخفاء الوثائق؛ وتصدر المحاكم المالية غرامات؛ إضافة إلى المسؤولية الجنائية (الاختلاس، الغدر، الرشوة) والتأديبية والسياسية (بالنسبة للوزراء).

أنواع المحاسبة (130.13):

• محاسبة الميزانية: تتبع تنفيذ الاعتمادات (الالتزامات والأداءات) والمداخيل؛
• المحاسبة العامة: تقوم على الاستحقاق (إثبات الحقوق والالتزامات عند نشوئها، لا عند الأداء)، وتعطي صورة عن الوضعية المالية والذمة (الحصيلة)؛
• محاسبة تحليل التكاليف: تحديد كلفة البرامج والمشاريع.

6.7 منهجية: تتبع نفقة عمومية

1. حدد الآمر بالصرف (من يقرر؟) والمحاسب (من يؤدي؟).
2. تتبع المراحل: الالتزام، التصفية، الأمر بالصرف، الأداء.
3. حدد المراقبة في كل مرحلة (مراقبة الالتزام، مراقبة صحة النفقة).
4. تحقق من الصفقة إن وجدت: طريقة الإبرام، المبادئ.
5. حدد المسؤوليات عند الخلل (المحاسب، الآمر بالصرف، المحاكم المالية).

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• الخلط بين الآمر بالصرف (يقرر) والمحاسب (يؤدي بعد المراقبة).
• اعتبار الأداء ممكنا قبل إنجاز الخدمة: يشترط إثبات العمل المنجز (إلا التسبيقات).
• نسيان أن الالتزام هو المرحلة التي ترهن الاعتمادات.
• الخلط بين محاسبة الميزانية والمحاسبة العامة (الاستحقاق).
• إغفال المسؤولية الشخصية والمالية للمحاسب.