إعداد قانون المالية والمصادقة عليه

أهداف الفصل — في نهاية هذا الفصل ستكون قادرا على:

• تحديد الفاعلين في إعداد مشروع قانون المالية ودور وزارة الاقتصاد والمالية؛
• تتبع مراحل الإعداد: البرمجة، المنشور، المفاوضات، المجلس الوزاري ومجلس الحكومة؛
• شرح شروط إيداع المشروع والوثائق المرفقة به؛
• تحليل مسطرة المناقشة والتصويت في البرلمان والقيود الواردة على حق التعديل؛
• تقديم الحلول عند عدم التصويت في الأجل والرقابة الدستورية.

5.1 الطابع الحكومي للإعداد

المبدأ: إعداد مشروع قانون المالية من اختصاص الحكومة حصريا؛ فالبرلمان لا يملك المبادرة في قوانين المالية، بل يناقش ويعدل ويصوت. ويبرر ذلك بـ:

• الطابع التقني المعقد للإعداد (التوقعات، الأرقام، التوازنات)؛
• مسؤولية الحكومة عن تنفيذ السياسة العامة وتوفرها على الإدارة والمعلومات؛
• ضرورة الانسجام بين الموارد والنفقات، الذي يصعب تحقيقه عبر مبادرات برلمانية متفرقة.

الفاعلون:

• رئيس الحكومة: يحدد التوجهات ويوجه منشورا (مذكرة توجيهية) إلى الوزراء يحدد فيه الأولويات وقواعد إعداد مقترحات الميزانية؛
• وزارة الاقتصاد والمالية، وخاصة مديرية الميزانية: تنسق الإعداد، وتتفاوض مع القطاعات، وتعد التوقعات الاقتصادية والمالية، وتصيغ المشروع؛ ويتمتع الوزير المكلف بالمالية بمكانة خاصة تجعله «حارس» التوازنات؛
• الوزارات والقطاعات: تعد مقترحات ميزانياتها وبرامجها ومؤشراتها؛
• المجلس الوزاري برئاسة الملك: يتداول في التوجهات العامة لمشروع قانون المالية (الفصل 49 من الدستور)؛
• مجلس الحكومة: يتداول في مشروع قانون المالية قبل إيداعه (الفصل 92).

5.2 مراحل الإعداد

1. البرمجة الميزانياتية لثلاث سنوات: يعد قانون المالية للسنة على أساس برمجة تمتد لـثلاث سنوات، تحين كل سنة، وتهدف إلى ضمان ملاءمة الموارد والنفقات على المدى المتوسط مع التوقعات الاقتصادية؛ وتعد كل وزارة برمجتها القطاعية الخاصة.

2. المنشور التوجيهي (غالبا في الصيف): يحدد رئيس الحكومة الأولويات (الحماية الاجتماعية، التعليم، الصحة، الاستثمار، ترشيد النفقات)، ويطلب من الوزارات إعداد مقترحاتها في حدود سقوف معينة.

3. المفاوضات الميزانياتية: تجري لجان أو ندوات للبرمجة بين مديرية الميزانية وكل قطاع، لمناقشة الحاجات والأولويات وتقليص الطلبات لتتلاءم مع الإمكانيات؛ وتحسم الخلافات على مستوى الوزير المكلف بالمالية ثم رئيس الحكومة.

4. إعداد الفرضيات: تحدد الحكومة الفرضيات الاقتصادية التي يبنى عليها المشروع: معدل النمو، سعر البترول وغاز البوتان، سعر صرف الدولار، المحصول الفلاحي من الحبوب، معدل التضخم، عجز الميزانية المستهدف؛ ويتوقف عليها صدق التوقعات.

5. إخبار البرلمان قبل الإيداع: يعرض الوزير المكلف بالمالية على لجنتي المالية بالبرلمان، قبل 31 يوليوز، إطار تطور الوضعية الاقتصادية والمالية، وتنفيذ قانون المالية الجاري، والبرمجة لثلاث سنوات؛ وهي آلية جديدة لـإشراك البرلمان مبكرا.

6. المداولات الرسمية: المجلس الوزاري (التوجهات العامة) ثم مجلس الحكومة (المشروع).

5.3 إيداع المشروع والوثائق المرفقة

الأجل والمكان: يودع مشروع قانون المالية للسنة بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب (الفصل 75 من الدستور)، قبل 20 أكتوبر من السنة المالية الجارية على أبعد تقدير.

الوثائق المرفقة: يرفق المشروع بعدة وثائق تهدف إلى إعلام البرلمان، منها:

• مذكرة تقديمية لمشروع قانون المالية؛
• تقرير حول البرمجة الميزانياتية لثلاث سنوات؛
• التقرير الاقتصادي والمالي؛
• تقرير حول المؤسسات والمقاولات العمومية؛
• تقرير حول مرافق الدولة المسيرة بصفة مستقلة والحسابات الخصوصية للخزينة؛
• تقرير حول النفقات الجبائية؛
• تقرير حول الدين العمومي؛
• تقرير حول الميزانية المرتكزة على النتائج من منظور النوع (المساواة بين الجنسين)؛
• تقرير حول الموارد البشرية؛
• مشاريع نجاعة الأداء للقطاعات الوزارية؛
• مذكرة حول النفقات المتعلقة بالتكاليف المشتركة، ومذكرة عن التوزيع الجهوي للاستثمار.

5.4 المناقشة والتصويت في البرلمان

مجلس النواب:

• المناقشة العامة في جلسة عامة بعد عرض الوزير المكلف بالمالية؛
• المناقشة في اللجان: لجنة المالية والتنمية الاقتصادية تناقش الجزء الأول (الموارد والأحكام الضريبية)، واللجان القطاعية تناقش ميزانيات القطاعات الوزارية ومشاريع نجاعة الأداء؛
• التصويت: يصوت على الجزء الأول قبل الجزء الثاني؛ ولا يمكن مناقشة الجزء الثاني قبل المصادقة على الجزء الأول؛ ثم يصوت على المشروع برمته؛
• الأجل: يبت مجلس النواب في المشروع داخل أجل ثلاثين يوما الموالية لتاريخ إيداعه.

مجلس المستشارين: يبت في المشروع المحال عليه داخل أجل خمسة وعشرين يوما تقريبا من تاريخ الإحالة، وفق المسطرة نفسها.

القراءة الثانية: في حالة الخلاف بين المجلسين، يعاد المشروع إلى مجلس النواب الذي تكون له الكلمة الأخيرة في التصويت على المواد التي لم يتم التوافق بشأنها (الفصل 84 من الدستور).

المصادقة النهائية: يجب أن يتم التصويت على قانون المالية قبل نهاية السنة المالية الجارية، حتى يدخل حيز التنفيذ في فاتح يناير.

5.5 القيود على حق التعديل

الفصل 77 من الدستور: للحكومة أن ترفض، بعد بيان الأسباب، المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان، إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة لقانون المالية إلى:

• تخفيض الموارد العمومية؛
• إحداث تكليف عمومي؛
• الزيادة في تكليف موجود.

النتيجة: يقتصر الدور التعديلي للبرلمانيين غالبا على:

• إعادة توزيع الاعتمادات داخل حدود معينة؛
• اقتراح تعديلات ضريبية تعوض تخفيض مورد بـزيادة مورد آخر؛
• تحسين الصياغة والأحكام غير المالية؛
• إضافة إلى دورهم الرقابي والسياسي في المناقشة (مساءلة الحكومة حول أولوياتها).

الأدوات الأخرى: التصويت المغلق (يمكن للحكومة أن تطلب التصويت مرة واحدة على النص أو جزء منه مع التعديلات المقبولة فقط، الفصل 83)، وربط المسؤولية الحكومية بالتصويت على نص (الفصل 103)، في حالات نادرة.

تقييم: يكرس هذا الإطار هيمنة الحكومة على المسطرة المالية، ضمن البرلمانية المعقلنة؛ لكن القانون التنظيمي 130.13 قوى إعلام البرلمان (الوثائق، العرض قبل 31 يوليوز، مشاريع النجاعة)، مما يعزز قدرته على المراقبة والتقييم.

5.6 الحالات الخاصة والرقابة الدستورية

عدم التصويت في الأجل (الفصل 75 من الدستور): إذا لم يتم في نهاية السنة المالية التصويت على قانون المالية أو صدور الأمر بتنفيذه، بسبب إحالته على المحكمة الدستورية، فإن الحكومة تفتح بمرسوم الاعتمادات اللازمة لسير المرافق العمومية والقيام بالمهام المنوطة بها، على أساس ما هو مقترح في الميزانية المعروضة على الموافقة؛ ويسترسل العمل بتحصيل المداخيل طبقا للأحكام التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل، باستثناء المداخيل المقترح إلغاؤها؛ وتعتبر المداخيل التي ينص المشروع على تخفيض مقدارها مستخلصة على أساس المقدار الجديد المقترح.

المخططات التنموية (الفصل 75): يصادق البرلمان مرة واحدة على نفقات التجهيز التي يتطلبها إنجاز مخططات التنمية الاستراتيجية والبرامج متعددة السنوات، عندما يوافق عليها؛ ويستمر مفعول المصادقة تلقائيا على النفقات طيلة مدة هذه المخططات.

الرقابة الدستورية: يمكن إحالة قانون المالية على المحكمة الدستورية قبل إصدار الأمر بتنفيذه، من طرف الملك أو رئيس الحكومة أو رئيس أحد المجلسين أو خمس أعضاء مجلس النواب أو أربعين عضوا من مجلس المستشارين (الفصل 132)؛ وتراقب المحكمة احترام الدستور والقانون التنظيمي (الإجراءات، الأجل، الصدقية، فرسان الميزانية، المبادئ).

قانون المالية المعدل: يخضع للمسطرة نفسها مع آجال مختصرة، ويمكن أن تتخذ الحكومة قبله بعض التدابير بمراسيم (فتح اعتمادات إضافية في حالة ضرورة ملحة ذات مصلحة وطنية، مع إخبار البرلمان مسبقا، أو إيقاف تنفيذ بعض نفقات الاستثمار).

5.7 منهجية: تحليل مسطرة قانون المالية

1. ميز بين المراحل: الإعداد (الحكومة)، المصادقة (البرلمان)، الرقابة الدستورية، الإصدار.
2. حدد الآجال: قبل 31 يوليوز (العرض)، قبل 20 أكتوبر (الإيداع)، قبل 31 دجنبر (التصويت).
3. حدد الأدوار: الملك والمجلس الوزاري، رئيس الحكومة، وزير المالية، اللجان.
4. حلل القيود: الفصل 77، التصويت على الجزء الأول أولا، التصويت المغلق.
5. قيم التوازن بين الحكومة والبرلمان.

أخطاء شائعة يجب تجنبها

• القول إن البرلمان يملك المبادرة في قوانين المالية: الإعداد حكومي حصريا.
• نسيان أن المشروع يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب.
• مناقشة الجزء الثاني قبل التصويت على الجزء الأول.
• الخلط بين الفصل 75 (عدم التصويت في الأجل) والفصل 77 (رفض التعديلات).
• نسيان دور المجلس الوزاري في التوجهات العامة.